بسم الله الرحمن الرحیم
ضعف های تاریخی بودجه و بودجه ریزی در ایران
گزارش به مردم، بودجه 94 – 1 30/11/1393
امسال کمیسیون تلفیق شکل تاره ای به خود گرفت. تا سال قبل کمیسیون تلفیق متشکل بود از 29 عضو کمیسیون برنامه و بودجه که از هر کمیسیون دیگر دو نفر بدان اضافه میشدند که جمعا 55 نفر بودند.
متعاقب این که نمایندگان گنجاندن طرح ها و پروژه های مربوط به حوزه انتخابیه برخی از اعضای کمیسیون برنامه و بودجه را مشاهده کردند و اینکه اکثریت اعضای تلفیق با این کمیسیون بود(29 در برابر 26)، با تقدیم طرح اصلاحی و تصویب آن در مجلس سهم کمیسیون برنامه و بودجه را به نه نفر کاهش دادند و در عوض سهم هر کمیسیون دیگر را به 3 نفر رساندند.
البته این کار با منطق تشکیل کمیسیون بودجه ناسازگار است. در کمیسیون بودجه بحث شد که چه کنیم؟ پیشنهادی که سهمیه بندی کنیم تا همه اعضا در تلفیق های بعدی لااقل یکبار شرکت کنند رآی آورد! سه بار مخالفت بنده و برخی دیگر بی نتیجه ماند. جوهر استدلال بنده این بود که اینکه شما مجربان و متخصصان امر را حذف کنید نه با عقل، نه با علم و نه با نگاه دینی، با هیچکدام سازگار نیست.
نتیجه شگفت‌آور بود : در انتخاب 9 نفر، تمام متخصصان و مجربان : غلامرضا مصباحی مقدم، هادی قوامی، محمد قسیم عثمانی، احمد توکلی، علی محمد احمدی، جعفر قادری، الیاس نادران و رضا عبداللهی همگی بیرون ماندند. تنها استثنا رئیس کمیسیون، غلامرضا تاجگردون بود. در کمیسیون غیر از رئیس که تجربه طولانی کار در برنامه و بودجه را داشت، تنها یکی دو نفر متخصص اقتصادی عضویت داشتند. البته تک توک افراد نسبتا تجربه اندوخته دیگر هم بودند.
بحمدالله در این دولت، امسال نیز مانند پارسال، لایحه بودجه در موعد قانونی تقدیم مجلس شد ولی نه دولت از فرصت بودجه ریزی برای رسیدگی جدی به مسائل کشور به خوبی استفاده کرد و نه مجلس توانست از این فرصت برای حل مشکلات اصلی مردم بهره لازم را ببرد.
بودجه یک رکن بزرگ سیاستگذاری و هدایت اقتصاد کشور و بالاترین سطح گفتگوی قوه مقننه و مجریه درباره مسایل کشور ، شیوه اداره کشور و اولویت های کشور است.
گرچه به همت دولت و همراهی شرایط عمومی، نرخ رشد ظاهرا مثبت و نرخ تورم کاهش یافته است، ولی رکود تورمی کشور همچنان بر گرده بیش از نیمی از مردم صبورمان به درجات مختلفی فشار می آورد.
بودجه به عنوان ابزار اصلی سیاست مالی در کنار سیاستهای پولی مستقل ولی هماهنگ که در دست بانک مرکزی است همراه با سایر سیاستگذاری های مناسب میتوانند تورم را مهار کنند و رکود را کاهش دهند.
به نظر می رسد دولت نه تنها از فرصت تهیه و تصویب بودجه برای طرح مسایل کشور و تصمیم گیری های اساسی استفاده نکرده است و کمیسیون تلفیق نیز تقریبا مانند هر سال اثر اندکی داشته است بلکه مانند هر سال، نگاه صرف اداری و روزمرهگی در بودجه ریزی حاکم است که می تواند کشور را در معرض آسیب های بیشتری قرار دهد.
شاهدش سهم مسائل کلان در برابر سهم وصله پینه های انجام شده در مباحث تلفیق است. در تلفیق معمولا احکام و ارقام پیشنهادی لایحه دولت و یا پیشنهادهای کمیسیونها بدون بیان آثارش بر متغیرهای کلان مطرح میشود مگر نماینده ای مطرح کند. یک علتش امساک غیرقانونی دولت در دادن اطلاعات پشتیبان لایحه است.
اگر پیشنهاد لایحه یا کمیسیون ها یا نمایندگان درآمدی باشد بیشتر در باره امکانپذیری اش و اگر هزینه ای باشد بیشتر در باره ضرورتش حرف زده میشود! اینکه چه اثری بر تولید و اشتغال دارد، یا چه اثری بر تورم می‌گذارد، یا چه بازتابی بر رفتار و فعالیت بخش خصوصی خواهد داشت، کمتر موضوع بحث است. البته از حق نگذریم، نمایندگان نسبت به توزیع درآمد و فقر بالنسبه حساسیت بیشتری دارند.
متاسفانه بیماری مزمن موجود در مسیر تهیه و بررسی و تصویب بودجه چنان پادار شده است که بیشتر ایرادات در لایحه 94 و گزارش تلفیق در باره آن، کم و بیش مشابه بودجه های پیشین است،
گر چه در ساختار فعلی نقش مجلس در بودجه ریزی ناچیز است اما اگر مجلس بخواهد به وظیفه خویش عمل کند باید در بررسی خود جهات تورم زا و رکود افزای لایحه را تشخیص و آنها را اصلاح کند و جهات ضدتورمی و ضدرکودی آن را تقویت نماید. اما به دلایل زیر چنین نبوده است:
1. نخستین موضوع آن است که در شرایط تحریم و درحالی که طرف مذاکره دائما تهدید میکند، این بودجه علامت خاصی دال بر مقاومت و جدی گرفتن جنگ سیاسی و اقتصادی موجود به دشمن نمی دهد. حتی در باره قیمت نفت در نظر گرفته شده گرچه ظاهرا آن را 40 دلار در نظر گرفته اند ولی چون اجازه مصرف مطالبات را داده‌اند، سهم صندوق توسعه ملی از 32 درصد به 20 درصد کاهش و آن را به دولت داده اند، همچنین نرخ ارز را 200 تومان بالا برده اند، اتکای به نفت افزایش یافته است.
2. موضوع دوم، همان روش نادرست در تهیه و بررسی لایحه است که اشاره شد. بودجه آینه‌ای است که سیاستهای دولت را برای اداره جامعه و همچنین اولویت امور را در نگاه مسئولان کشور در لباس اعداد و ارقام و ردیفها و جداول بازتاب می دهد. یعنی مثلا به میزانی که به منابع نفتی تکیه شود، میزان اولویت اقتصاد مقاومتی، یا اندازه سهمی از مصارف که به کارهای عمرانی اختصاص یابد (ارقام جدول منابع-مصارف)، درجه اهمیت اشتغال در نزد بودجه ریزان آشکار میشود. یا ملاحظه و مقایسه ارقام مربوط به بخش درمان و آموزش و پرورش نشان میدهد که سلامت و قشر پرستار و پزشک در نزد سیاستگذاران اولویت داشته اند یا تعلیم و معلمان.
اما متاسفانه اعظم وقت دولت و تقریبا تمام وقت کمیسیون تلفیق صرف احکام لایحه میشود که عموماً غیربودجه اند و از ارقام چشم پوشی می گردد. متاسفانه معمولا در مجلس بر این احکام افزوده میشود.
امسال در کمیسیون تلفیق، به 22 تبصره دولت، 19 تبصره دیگر افزوده شد. با این فرق که اکثر تبصره هایی که در کمیسیون پیشنهاد میشود، با لابی آشکار و پنهان دستگاه های اجرایی است و از مناسبات ناسالم مصون نیست.
در این میان آن چه که واقعا بودجه است یعنی ارقام و جدول ها مغفول است. تنها در یکی دو جلسه آخر با لابی بخشهای دولتی یا نمایندگان که گاهی شکل ناپسندی هم دارد، اندکی جابجایی در ردیفها صورت می گیرد.
در واقع بودجه اساساً بررسی نمی شود و به جای آن قانونگذاری صورت می گیرد. روشی که ناقض مواد متعدد قانون آیین نامه داخلی و اصول قانون اساسی است که تخلف بسیار بزرگی است. همچنین این رویه موجب نادیده گرفتن اصول و قواعد علمی، رشد بی انضباطی مالی، اتلاف منابع و فساد، تضعیف ثبات و افزایش ریسک و نااطمینانی و در یک کلام تشدید رکود و تورم می گردد.
شورای محترم نگهبان در اظهارنظر مورخ 13/ ا/92 خویش درباره مصوبه بودجه سال 93، تعداد 19 بند شامل چند ده حکم را که قانونگذاری و غیربودجه ای تشخیص داد، خلاف قانون اساسی اعلام کرد و در انتهای اظهار نظر خویش آورده است:«نظر به اینکه هر ساله در بودجه کل کشور مواردی که فاقد ماهیت بودجه ای است، منظور می گردد که همواره از طرف این شورا مورد اشکال قرار می گیرد، شایسته است دولت و مجلس محترم ترتیبی اتخاذ نمایند موارد مذکور به صورت لایحه یا طرح قانونی مورد بررسی قرار گیرند»
در کمیسیون تلفیق از 19 تبصره الحاقی سابق الذکر، 11 تبصره یا غیربودجه ای است یا مغایر اصول قانون اساسی. چنانکه در بررسی طرح الحاق موادی به قانون تنظیم مقررات مالی دولت، که قرار بود بجای همین تبصره ها بنشیند، به اخطارهای مکرر بنده کم اعتنایی شد، بعدا شورای نگهبان در 34 بند حدود 60 تغایر با اصول قانون اساسی و احکام غیر بودجه ای را اعلام کرد.
لایحه قانون بودجه جای قانونگذاری جدید نیست، بلکه باید انعکاس کمَی اجرای قوانین موجود باشد تا ثبات به جامعه القاء کند، اطمینان برای سرمایه گذاری را افزایش دهد، مسیر سوء استفاده و بی انضباطی مالی را تنگ سازد و از اتلاف منابع محدود دولت بکاهد. متاسفانه به دلیل ضعف های مزمن و روحیه مستبدانه در اداره مجلس این مشکل به درستی حل نمیشود.
2. منابع تولید در هر کشوری محدود است، هر چه بودجه کل کشور بزرگتر باشد یعنی منابع بیشتری را دولت بکار بگیرد، میدان فعالیت بخش خصوصی تنگ تر می شود. چون منابع در بخش دولتی بهره وری کمتری دارد، بزرگ شدن بودجه بررشد اثر منفی می گذارد. البته از این جهت بودجه کل کشور در سال 94، با توجه به نرخ تورم، خوشبختانه دولت امسال بر بودجه کل نیافزوده است.
3. کسری بودجه ظاهرا صفر است. اما اگر درآمد مالیاتی را از کل منابع کم کنیم، و مانده را با هزینه ها مقایسه نمائیم کسری واقعی در لایحه آشکار میشود که در لایحه نزدیک به 105 هزار میلیارد تومان بود که با تغیراتی که در کمیسیون تلفیق روی داد تقریبا 89 هزار میلیارد تومان است. یعنی 41 درصد منابع عمومی دولت! از منابع عمومی دولت بقیه منابع یا فروش دارایی نفتی است یا فروش دارایی فیزیکی یا استقراض.
دولت به شکل کاملا غیرعلمی و تبلیغاتی اصرار دارد که بودجه اش کسری ندارد. آیا کسی پیدا میشود که مثلا با فروش خودرو خود و گرفتن دستی از همسایه اش جهیزیه دخترش را تهیه کند، ولی مدعی تراز دخل و خرج خویش باشد؟ در اینکه کسری واقعی دولت معمولا اثر تخریبی بر تولید و قدرت خرید مردم دارد شکی نیست، ولی میزان آن بستگی به نحوه جبران کسری دارد. اگر کسری با فروش دلار نفتی به بانک مرکزی جبران شود، بانک مرکزی برای خرید دلارها، اسکناس چاپ میکند. یعنی پول پرقدرت خلق می کند که 8/5 برابرش نقدینگی اضافه می شود. یعنی تورم. هر قدر از این دلارها مجددا به مردم فروخته شود، واردات اضافه می شود که تورم را در کالاهای قابل وارد کردن کم می کند ولی اثر رکودی دارد؛ زیرا تولید کالای مشابه داخلی را کاهش میدهد. اما چون برخی از کالاها وارد کردنی نیست مانند زمین و مسکن، قیمتشان بالا می رود و تورم از اینجا به سایر بخش ها سرایت می کند. در وضعیت تحریم چون ارزهای نفتی در دسترس نیست، بانک مرکزی در دفاتر حسابداری دولت را بدهکار میکند و اسکناس منتشر میکند و به دولت میدهد که این اثر مخرب تشدید میشود.
اگر جبران کسری بودجه از فروش اوراق مشارکت باشد، پدیده ازدحام خارجی پیش می آید. یعنی ظرفیت قرض دادن یا تأمین مالی در هر اقتصادی مثل بقیه چیزها، محدود است.
وقتی دولت بیشتر قرض مند، دسترسی بخش خصوصی به منابع قرضی و تأمین سرمایه کم می شود و اثر رکودی دارد. در عین حال بدهی دولت های بعدی را زیاد می کند یعنی گشاده دستی امروز دولت از جیب نسل آینده. در بودجه سال آینده، دولت و کمیسیون اجازه انتشار حدود 30 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت و صکوک و اسناد خزانه را برای دولت، شرکت های بزرگ دولتی و شهرداری ها داده اند. در حالی که بخش عمومی تا پایان سال 95 باید 165 هزار میلیارد تومان اصل و فرع بدهد. این یعنی کسری بودجه شدید تر در سالهای آینده!
اما فروش سهام. طی 6 سال آخر دولت پیشین، 119 هزار میلیارد تومان سهام فروخته و در بودجه کل خرج شده است یعنی تقریباً سالی 20 هزار میلیارد تومان. حالا در لایحه 94 و گزارش کمیسیون باز هم اجازه داده شده که 18500 میلیارد تومان سهام فروخته یا واگذار شود! همین طور اجازه داده شده طرح های عمرانی را بفروشند، زمین و ملک بفروشند، اموال منقول و غیرمنقول را بفروشند. وقتی دارایی های قابل فروش تمام شود، با هزینه های پایدار شده چه خواهیم کرد؟ جز قبول ورشکستگی یا تکیه بیشتر به نفت و بدبختی های ناشی از آن چه می توانیم بکنیم؟
