صراط: روز گذشته، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با اعلام حذف یارانه افراد خارج از کشور، از اجرایی شدن حذف یارانه پردرآمدها خبر داد.
محمدباقر نوبخت اضافه کرد: «در 10 ماه گذشته تلاش کردیم تا با تکمیل داده‌ها از 40 پایگاه اطلاعاتی، افراد دارای درآمد کافی را که یارانه تاثیر زیادی بر زندگی آنها ندارد، شناسایی کنیم که حذف این افراد به تدریج انجام می‌شود تا با اعمال دقت کافی، از تبعیض و تنش جلوگیری شود.»
در این زمینه، بررسی‌ها با استفاده از پژوهش‌های صورت گرفته و مرور تجربیات جهانی، بیانگر این است که تجربه کشور در اجرای هدفمندی از سال 1389 تاکنون، از لحاظ «پرداخت یکسان به همه» در سطح جهان «منحصربه‌فرد» بوده است؛ چراکه در همه کشورها، شناسایی و حمایت از گروه‌های هدف، یکی از مسائل اصلی در طرح‌های اصلاح بازار انرژی و سیاست‌های حمایتی بوده است.
همچنین، این بررسی‌ها نشان می‌دهد بدون تدارک جزئیات فنی و اطلاعات کامل از همه خانوارها، شناسایی دهک‌ها در سطح «جامعه» ساده نخواهد بود و ممکن است برخی از خانوارها را در رده‌بندی درآمدی تا حدود دو دهک جابه‌جا کند.
در این گزارش، به مرور روش‌های شناسایی خانوارهای هدف در تجربه‌های جهانی هدفمندی پرداخته و ملاحظات هر یک از این روش‌ها را مورد بررسی قرار داده است.
بررسی عملکرد طرح پرداخت یارانه نقدی به خانوارها پس از اصلاح بازار انرژی، بیانگر آن است که شیوه حمایت از خانوارها در این طرح که با پرداخت نقدی یکسان به همه همراه بود، روشی مختص ایران بوده است.
براساس بررسی‌ها، در همه کشورهایی که چنین برنامه‌هایی را به اجرا گذاشته‌اند، «حمايت از گروه‌هاي آسيب‌پذير» به‌عنوان هدف اصلی مطرح بوده است و به همین دلیل، پرداخت نقدي به‌صورتي فراگير، بدون هدفگيري گروه آسيب‌پذير، بدون اعمال شروطي براي دريافت يارانه (با هدف گسترش آموزش و بهداشت) و بدون طراحي سازوکاري براي ورود و خروج افراد از جمعیت يارانه‌بگير، با هيچ‌يک از اهداف برنامه‌هاي حمايت از خانوار همخواني ندارد. همچنین در شرایط کنونی که طرح‌هایی مثل حذف دهک‌های برخوردار از دریافت یارانه در دستور کار قرار گرفته است، باید توجه شود که بدون آماده‌سازی جزئیات فنی و در نبود اطلاعات کامل از همه خانوارها، شناسایی کامل دهک‌ها در سطح «جامعه» به هیچ‌‌وجه ساده نخواهد بود.
همچنین به دلیل نزدیک بودن مقدار مخارج در دهک‌های میانی، حذف خانوارها می‌تواند منجر به جابه‌جایی آنها تا دو دهک در رده‌بندی درآمدی شود که ممکن است هزینه‌های اجتماعی در پی داشته باشد.
در این گزارش با استناد به مطالعات مراکز پژوهشی و با مرور روش‌های شناسایی خانوارهای مورد حمایت در تجربه‌های جهانی هدفمندی و نکات و ملاحظاتی را که این روش‌ها به همراه دارند، مورد بررسی قرار داده ایم.
هدفمندی یارانه‌ها و مساله شناسایی
در ماه‌های گذشته موضوع اصلاح وضعیت فعلی اجرای قانون هدفمندی و ابعاد مختلف این اصلاح، به یکی از پرسش‌های اصلی سیاست‌گذاران کشور تبدیل شده است. از جمله این چالش‌ها، این موضوع بوده است که دامنه گروه‌های مشمول دریافت یارانه (به‌عنوان ابزار حمایتی دولت)، باید از شیوه فعلی یعنی پرداخت یکسان به همه، به یک شیوه هدفمند تبدیل شود و گروه‌های هدف، مورد حمایت قرار بگیرند.
در این راستا، نهادهای پژوهشی کشور نیز به بررسی ابعاد این موضوع پرداخته‌اند و از جمله، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی (موسسه نیاوران) در گزارش‌هایی، بررسی هدفمندی و مطالعه اصلاح بازار انرژی را در دستور کار خود قرار داده است.
بر اساس این گزارش‌ها، مشکلاتی مثل عدم تعادل در عرضه و تقاضا و قیمت‌گذاری، بازار انرژی ایران را در آستانه بحران قرار داده و موجب سرایت مشکلات این بخش به حوزه‌های دیگر مثل بودجه، محیط زیست، صنعت و رفاه خانوارها شده است. در نتیجه، انجام اصلاحات در بازار انرژی ضرورتی اصلاح‌ناپذیر و فوری است، ولی این اصلاحات باید با برنامه‌های حمایتی از خانوارهای آسیب‌پذیر همراه باشد. نکته قابل توجه در این مطالعه، این موضوع است که در همه تجربیات جهانی حمایت از خانوارهایک مساله اصلی، مساله «هدفگیری» (شناسایی و دسترسی به خانوارهای هدف) بوده است؛ به‌طوری‌که فقط ایران بوده که برنامه اصلاح انرژی خود را با پرداخت نقدی یکسان برای همه همراه کرده است. به همین دلیل، یکی از چالش‌های اصلی سیاست‌گذاران در حال حاضر باید این پرسش باشد که برنامه حمايت از خانوار چگونه باید طراحی شود تا اولا هدفگيري نسبتا دقيقي براي شناسايي گروه‌هاي هدف حمايت داشته باشد؛ ثانيا بتواند آسيب‌هاي ناشي از افزايش قيمت انرژي را بر رفاه خانوار برطرف کند و ثالثا بتواند در توانمندسازي خانوارهاي فقير و خروج آنان از تله فقر نقش موثري ايفا کند. چرا که در طراحی اولیه این برنامه، وضعیت دولت از لحاظ دسترسی به درآمدهای نفتی بالا نسبتا مناسب بوده و به همین دلیل به نظر می‌رسد مسائلی مثل «قید بودجه» و در نتیجه، «تخصیص منابع محدود» چندان در سیاست‌گذاری دخیل نشده است، ولی در حال حاضر و با افت منابع، در ایران نیز مشابه سایر کشورهای جهان دولت باید شناسایی گروه‌های هدف و حمایت موثر از این گروه‌ها را در دستور کار خود قرار دهد تا بتواند هدف «کاهش فقر با حداقل بودجه» را تعقیب کند.
به گفته محققان، برای سنجش «منافع» و بازدهی یک طرح هدفگیری، به سه مولفه آن توجه می‌شود: «هدف» (تمايل به حداقل کردن فقر يا حداکثر کردن رفاه اجتماعي)، «محدوديت بودجه» (بودجه دولت برای کاهش فقر) و «هزينه فرصت» (بين تعداد ذي‌نفعان تحت پوشش و مقدار پول قابل انتقال به ذي‌نفعان). در کنار منافع، هر طرح هدفگیری هزینه‌هایی نیز خواهد داشت که می‌توان آنها را در پنج دسته تقسیم‌بندی کرد:
1. هزينه‌هاي مديريتی: شامل هزينه‌های «جمع‌آوري اطلاعات» مانند انجام روش آزمون ابزاري از خانواده‌ها يا آماده کردن يک نقشه فقر می‌شود. هرچه دقت بيشتري در شناسايي مدنظر باشد، هزينه‌هاي جمع‌آوري اطلاعات افزايش خواهد يافت.
2. هزينه‌هاي خصوصی: شامل هزینه‌هایی مثل «هزینه فرصت» در شیوه‌های جبرانی مثل برنامه‌های کار عمومی؛ یا در مقیاسی کوچک‌تر، هزینه‌های ناشی از اموری مثل «ايستادن در صف» یا هزينه‌هاي نقدي براي کسب مدارک مورد نياز روش هدفگيري.
3. هزينه‌هاي غيرمستقيم: ممكن است خانواده‌ها رفتار خود را طوري تغيير دهند تا جزو ذي‌نفعان قرار گيرند. براي مثال، با وجود شرايطي براي حداقل دستمزد، برخي از خانواده‌ها ممكن است عرضه نيروي کار خود را کاهش دهند و در نتيجه خود را واجد شرايط دريافت يارانه کنند یا رفتارهای دیگری مثل افزايش مصرف کالاي يارانه‌اي شده، تغيير محل زندگي، مهاجرت، يا تغيير مالكيت دارايي.
4. هزينه‌هاي اجتماعی: شناخته شدن خانوارهای فقیر ممکن است برای آنان هزینه‌های اجتماعی داشته باشد. اگر خانواده‌هاي فقير به دليل اين هزينه‌ها از گرفتن يارانه‌ها و معرفي خود صرف‌نظر کنند، کارآيي روش براي رساندن منابع به فقيرترين افراد کاهش مي‌يابد.
5. هزينه‌هاي سياسی: طبقه متوسط معمولا از چنین طرح‌هایی حمایت می‌کند، ولی همراهی آنها در تمام مراحل قطعی نیست. به همين دليل در نظر گرفتن اين هزينه‌ها در يک برنامه کمک اجتماعي ضروري است.
محدودیت‌های شناسایی در ایران
یکی از مهم‌ترین چالش‌های برنامه حمایتی کنونی دولت در ایران، مساله شناسایی خانوارهای نیازمند است که برای آن طرح‌هایی مثل «حذف سه دهک برخوردار» از دریافت یارانه، مطرح شده است، ولی این طرح‌ها در مورد جزئیات فنی مکانیزم شناسایی و حذف خانوارهای غیرنیازمند، سکوت کرده‌اند.
گزارش ارائه شده از سوی موسسه نیاوران، تاکید می‌کند که در شناسایی خانوارها، نباید «سادگي دهک‌بندي خانوارها در يک «نمونه» به امكان تعيين دهک خانوارها در سطح «جامعه» تعبير شود.»
بر اساس این پژوهش، ثابت شده است که خانوارهاي دو دهک اول (20 درصد نیازمند جامعه) قطعا نيازمند حمايتند؛ اما مشكل اصلي اينجا است که سياست‌گذار نمي‌داند کدام يک از خانوارهاي جامعه در دهک اول قرار دارند. به عبارت ديگر، معيار دهک يک «معيار آماري» است که براي انجام «تحليل‌هاي نظري مبتني بر نمونه» قابل‌استفاده است؛ اما براي تعيين دهک خانوارهاي جامعه، به اطلاعات درآمد و مخارج تک‌تک خانوارهاي جامعه نیاز است، ولی دسترسي به اين اطلاعات عملا وجود ندارد و تهيه آن نيازمند صرف زمان و هزينه زيادي است.
این بررسی نشان می‌دهد که براي دهک‌هاي 1 و 2 شهري و روستايي، بيش از 30 درصد هزينه‌هاي خانوار در سال 1391 از طريق يارانه نقدي 45 هزار توماني تامين شده است؛ بنابراین در صورتي که خانوار مستحقي به اشتباه متمكن تلقي شود، این خانوار سهم قابل توجهي از مخارج خود را از دست خواهد داد.
همچنین، یک نکته قابل توجه در این یافته‌ها توجه به این موضوع است که خانوارهای زیرمجموعه صدک‌هاي 40 تا 90، از نظر هزينه‌اي شباهت بسيار زيای به هم دارند؛ بنابراین علاوه‌بر دشواري شناسايي خانوارها، حتي در صورت امكان شناسايي دقيق و بدون خطا، حذف بخشي از خانوارهاي واقع در این صدک‌ها منجر به جابه‌جايي صدک‌ها و بروز هزينه‌هاي اجتماعي مي‌شود.
جابه‌جایی دهک‌ها با فرض شناسایی دقیق
براي درک بهتر چالش استراتژي حذف خانوارها، می‌توان يک سناريوي فرضي براي حذف را در نظر گرفت که در آن يارانه سه دهک بالا حذف و منابع حاصله به يارانه سه دهک پايين اضافه شود.
در این سناریو، به‌واسطه اختلاف اندک هزينه‌هاي خانوار در بين صدک‌ها، خانوارهاي سه دهک پايين بر اثر افزايش يارانه دريافتي، در رده‌بندی گروه‌هاي درآمدي در حدود دو دهک ارتقا مي‌يابند.
همچنين حذف خانوارهاي سه دهک بالا منجر به جابه‌جايي يک دهک در مرز دهک‌هاي هفت و هشت (در قسمت بالاي توزيع) خواهد شد. اين به آن معني است که اجراي سناريوي ياد شده در مجموع به جابه‌جايي رفاهي 20 ميليون نفر منجر خواهد شد.
این موضوع نشان می‌دهد که چالش اصلي يافتن يک مرز درآمدي جداکننده ميان گروه‌هاي مختلف درآمدي است تا بر اساس آن مرز، از گروه‌هاي پایين درآمدي حمايت شود. از آنجا که هدف اين است که اين مرز جداکننده، خانوارها را به نحوي تفكيک کند که حمايت‌هايي که بر اساس آن انجام مي‌شود موجب انتقال خانوارها به گروه‌هاي بالاتر درآمدي نشود، به نظر مي‌رسد اختلاف ميانگين مخارج کل صدک‌هاي بالايي با صدک‌هاي پاييني در محل برش نبايد عدد کوچكي باشد.
بر اساس محاسبات صورت گرفته در این بررسی، وضعيت رفاهي حدود 68 ميليون نفر از جمعیت کشور به گونه‌اي است که در مقايسه با سه صدک بالا و پايين خودشان تفاوت معناداري ندارد و در صورت تغییرات جزئی در درآمد، امکان جابه‌جایی آنها تا حدود دو دهک در رده‌بندی دهک‌های درآمدی وجود خواهد داشت. بنابراين حذف برخي از خانوارها در دهک‌های میانی، با پیچیدگی‌های زيادي همراه است.
ارزیابی، طبقه‌بندی یا ترجیحات؟
مطالعه انجام شده از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، هدف واحد و مشترک همه روش‌های «هدفگیری» را «شناسایی صحيح و موثر خانوارهاي فقیر» دانسته و بر این مبنا، روش‌های هدفگیری را به سه گروه کلی تقسیم کرده است: روش‌هاي مبتني بر ارزيابي فردي (Individual Assessment)، روش‌هاي طبقه‌بندي کردن (Categotical ) و روش‌هاي انتخاب بر اساس ترجيحات فرد (Self-Selection).
الف- روش‌هاي مبتني بر ارزيابي فردي: در این روش یک مقام (معمولا یک کارمند دولت)، به‌طور مستقيم خانواده يا فرد را ارزيابي و تعيين مي‌کند که آيا متقاضي واجد شرايط است يا خير. اين روش دشوارترين روش هدفگيري است.
بهترين روش در این حوزه، «روش طلايي ارزيابي» ناميده مي‌شود که در آن، اطلاعات (تقريبا) کامل درآمد یا ثروت خانوارها جمع‌آوري مي‌شود، سپس اطلاعات جمع‌آوري شده با منابع مستقل، از جمله فيش حقوقي يا پرونده ماليات بر درآمد و اموال مقايسه می‌شود. اين روش نيازمند وجود اطلاعات قابل اثبات در جامعه و همچنين ظرفيت اداري براي پردازش اين اطلاعات و به‌روزرساني مستمر و به موقع آن است.
به دلیل وجود این پیش‌نیازها، استفاده از روش طلایی ارزیابی فردی در کشورهای در حال توسعه و فقیر بسیار نادر است. اما سازوکارهای ارزیابی فردي ديگري نيز وجود دارد که به دشواري روش طلايي نيست. سه مورد ديگر از روش‌هاي مبتني بر ارزيابي فردي عبارتند از: آزمون ابزاري، ارزيابي فردي با «ابزار نمايه»، ارزيابي براساس اطلاعات از گروه‌هاي محلي.
ب- روش‌های مبتنی بر طبقه‌بندی: در اين روش، همه افرادي که در يک دسته مشخص مانند گروه سني خاص يا منطقه خاص قرار دارند، واجد دريافت يارانه شناخته مي‌شوند. در اين روش، واجد شرايط بودن براساس ويژگي‌هايي از فرد يا خانوار تعيين مي‌شود که نسبتا آسان قابل مشاهده است و به سختي مي‌توان با دستكاري يا دروغ، آنها را تغيير داد. «سن»، «جنسيت»، «قوميت»، «مالكيت زمين»، «ترکيب جمعيتي» يا «موقعيت جغرافيايي» نمونه‌هاي معمول استفاده شده در اين روش است که به راحتي مي‌توان آنها را بررسي کرد. افراد مسن و کودکان، دو گروه بسيار شايع در دريافت يارانه‌ها براساس اين روش هستند.
پ- روش‌های انتخاب براساس ترجیحات فرد: در اين برنامه، پرداخت يارانه براي همه در نظر گرفته مي‌شود، اما ابعاد يارانه طوري طراحي مي‌شود که فقيرترين افراد/خانوار تشويق به استفاده شوند و ثروتمندان تمايلي به دريافت نداشته باشند و به‌صورت خودکار غربال شوند. اين برنامه‌ها ممكن است شامل موارد زير باشند: «ارائه شغل‌هايي با دستمزد پايين که فقط افراد با هزينه-فرصت کم حاضر به پذيرش آن باشند»، «محدوديت در پرداخت به‌صورتي باشد که مستلزم حضور در محل خاص و زمان خاص باشد و مثلا نياز به ماندن در صف داشته باشد»، «عرضه کالاها يا يارانه‌هايي با ويژگي کالاي پست، مانند گندم يا برنج کم‌کيفيت» و «محل عرضه خدمات در مناطقي باشد که فقرا تمرکز بيشتري دارند (درمانگاه يا مدرسه‌اي در محله‌اي فقير) تا ثروتمند ناچار باشد هزينه‌هاي بالاتر (خصوصي و اجتماعي) براي دسترسي به آنجا بپردازد.»
روش ابزار-نمایه
در روش ابزار-نمايه (proxy means) که یکی از روش‌های اصلی هدفگیری از نوع «ارزیابی» است و در کشوری با مختصات ایران نیز قابل اجراست، هدف، تشخيص خصوصيات بارز خانوارهاي دهک‌هاي پايين با استفاده از تحليل داده‌هاي موجود است. با ترکيب اين خصوصيات، ابزاري برای نمايان ساختن خانوارهاي هدف به دست مي‌آيد. هر قدر خصوصيات يادشده بيشتر منحصر به دهک‌هاي پايين باشد و تشخيص آنها نيز کم هزينه‌تر باشد، روش ابزار-نمايه کارآتر خواهد بود. بر اين اساس، شماري از خصوصيات خانوار را که قابل استفاده در اين روش باشد، می‌توان معرفی کرد. مواردی مثل «بي‌سوادي سرپرست»، «اشتغال سرپرست»، «تعداد فرزنداني که در سن تحصيل دانش‌آموز نيستند» و «جنسيت سرپرست خانوار» را مي‌توان به‌عنوان شاخص‌هاي متمايزکننده خانوارهاي هدف مورد توجه قرار داد.
در بین این موارد، خصوصیت‌هایی مثل «باسوادي سرپرست خانوار» و «تعداد فرزندان دانش‌آموز در سن تحصيل» خصوصيات خانوارهاي دهک پايين را با خطاي کمتري شناسايي می‌کند؛ اما خصوصیت‌هایی مثل «جنسیت» یا «اشتغال» سرپرست خانوار ممكن است با خطای «شمول خانوارهاي متمكن در طرح حمايتي» همراه شود. بنابراين اگرچه يكي از خصوصيات خانوارهاي دهک اول (دهک فقیر)، درصد بالاي خانوارهاي با سرپرست زن و با سرپرست بيكار است، نبايد در شناسايي گروه هدف صرفا به اين دو ويژگي اکتفا کرد.
روش‌های شناسایی در جهان
بر اساس مطالعات صورت گرفته، در حالي که هر يک از کشورهاي جهان برنامه‌هاي حمايتي بسياري را اجرا کرده‌اند، بيشتر آنها به مستند کردن تنها يک برنامه پرداخته‌اند. با توجه به اطلاعات موجود، اگر برنامه‌هاي حمايتي بر اساس روش هدفگيري مقايسه شوند، اولين نكته قابل توجه اين است که در برنامه‌هاي حمايتي ترکيبي از روش‌هاي هدفگيري استفاده شده است. به‌عنوان مثال، در 122 برنامه حمایتی که در 54 کشور جهان اجرا شد (بر اساس پژوهش دیوید کودی و دیگران)، 253 روش مختلف هدفگيري استفاده شده است.
روش طبقه بندي جغرافيايي، هدف قرار دادن کودکان، آزمون ابزاري و هدف قرار دادن سالمندان به ترتيب مرسوم‌ترين روش‌هاي هدفگيري بوده‌اند. این بررسی نشان می‌دهد در مناطق مختلف جغرافيايي روش‌هاي هدفگيري متفاوتي محبوبيت دارند. بسياري از برنامه‌هاي حمايتي شرق اروپا و آمريكاي لاتين از روش هدفگيري «آزمون ابزاري» و «ابزار نمايه» استفاده کرده اند که ظاهرا ميراث دوران برنامه‌ريزي متمرکز در شرق اروپا است.
در خاورميانه و شمال آفريقا، اجرای برنامه‌هاي متعدد يارانه‌هاي مواد غذايي توضيح مي‌دهد که چرا روش‌هاي انتخاب براساس «ترجيحات فرد»، در این مناطق غالب است. در کشورهاي آمريكاي لاتين از طبقه‌بندي جغرافيايي استفاده شده است، اما معمولا ترکيب «ارزيابي فردي» و «هدف قرار دادن کودکان» مورد استفاده بوده است. در جنوب آفريقا طبقه‌بندي جغرافيايي بيش از ديگر روش‌ها مورد استقبال قرار گرفته است.
همچنين نتايج نشان مي‌دهد برنامه‌هايي که گروه هدف آن کودکان بوده‌اند، در هدف قرار دادن افراد فقير بسيار موفق‌تر از برنامه‌هايي عمل کرده‌اند که گروه هدف آن سالمندان بوده‌اند. البته در برخي از برنامه‌هاي حمايتي، روش‌هاي خاصي از هدفگيري به کار گرفته شده‌اند. براي مثال، در برنامه‌هاي کار عمومي، روش طبقه‌بندي جغرافيايي يا شناسايي فرد به کار گرفته شده است.
محمدباقر نوبخت اضافه کرد: «در 10 ماه گذشته تلاش کردیم تا با تکمیل داده‌ها از 40 پایگاه اطلاعاتی، افراد دارای درآمد کافی را که یارانه تاثیر زیادی بر زندگی آنها ندارد، شناسایی کنیم که حذف این افراد به تدریج انجام می‌شود تا با اعمال دقت کافی، از تبعیض و تنش جلوگیری شود.»
در این زمینه، بررسی‌ها با استفاده از پژوهش‌های صورت گرفته و مرور تجربیات جهانی، بیانگر این است که تجربه کشور در اجرای هدفمندی از سال 1389 تاکنون، از لحاظ «پرداخت یکسان به همه» در سطح جهان «منحصربه‌فرد» بوده است؛ چراکه در همه کشورها، شناسایی و حمایت از گروه‌های هدف، یکی از مسائل اصلی در طرح‌های اصلاح بازار انرژی و سیاست‌های حمایتی بوده است.
همچنین، این بررسی‌ها نشان می‌دهد بدون تدارک جزئیات فنی و اطلاعات کامل از همه خانوارها، شناسایی دهک‌ها در سطح «جامعه» ساده نخواهد بود و ممکن است برخی از خانوارها را در رده‌بندی درآمدی تا حدود دو دهک جابه‌جا کند.
در این گزارش، به مرور روش‌های شناسایی خانوارهای هدف در تجربه‌های جهانی هدفمندی پرداخته و ملاحظات هر یک از این روش‌ها را مورد بررسی قرار داده است.
بررسی عملکرد طرح پرداخت یارانه نقدی به خانوارها پس از اصلاح بازار انرژی، بیانگر آن است که شیوه حمایت از خانوارها در این طرح که با پرداخت نقدی یکسان به همه همراه بود، روشی مختص ایران بوده است.
براساس بررسی‌ها، در همه کشورهایی که چنین برنامه‌هایی را به اجرا گذاشته‌اند، «حمايت از گروه‌هاي آسيب‌پذير» به‌عنوان هدف اصلی مطرح بوده است و به همین دلیل، پرداخت نقدي به‌صورتي فراگير، بدون هدفگيري گروه آسيب‌پذير، بدون اعمال شروطي براي دريافت يارانه (با هدف گسترش آموزش و بهداشت) و بدون طراحي سازوکاري براي ورود و خروج افراد از جمعیت يارانه‌بگير، با هيچ‌يک از اهداف برنامه‌هاي حمايت از خانوار همخواني ندارد. همچنین در شرایط کنونی که طرح‌هایی مثل حذف دهک‌های برخوردار از دریافت یارانه در دستور کار قرار گرفته است، باید توجه شود که بدون آماده‌سازی جزئیات فنی و در نبود اطلاعات کامل از همه خانوارها، شناسایی کامل دهک‌ها در سطح «جامعه» به هیچ‌‌وجه ساده نخواهد بود.
همچنین به دلیل نزدیک بودن مقدار مخارج در دهک‌های میانی، حذف خانوارها می‌تواند منجر به جابه‌جایی آنها تا دو دهک در رده‌بندی درآمدی شود که ممکن است هزینه‌های اجتماعی در پی داشته باشد.
در این گزارش با استناد به مطالعات مراکز پژوهشی و با مرور روش‌های شناسایی خانوارهای مورد حمایت در تجربه‌های جهانی هدفمندی و نکات و ملاحظاتی را که این روش‌ها به همراه دارند، مورد بررسی قرار داده ایم.
هدفمندی یارانه‌ها و مساله شناسایی
در ماه‌های گذشته موضوع اصلاح وضعیت فعلی اجرای قانون هدفمندی و ابعاد مختلف این اصلاح، به یکی از پرسش‌های اصلی سیاست‌گذاران کشور تبدیل شده است. از جمله این چالش‌ها، این موضوع بوده است که دامنه گروه‌های مشمول دریافت یارانه (به‌عنوان ابزار حمایتی دولت)، باید از شیوه فعلی یعنی پرداخت یکسان به همه، به یک شیوه هدفمند تبدیل شود و گروه‌های هدف، مورد حمایت قرار بگیرند.
در این راستا، نهادهای پژوهشی کشور نیز به بررسی ابعاد این موضوع پرداخته‌اند و از جمله، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی (موسسه نیاوران) در گزارش‌هایی، بررسی هدفمندی و مطالعه اصلاح بازار انرژی را در دستور کار خود قرار داده است.
بر اساس این گزارش‌ها، مشکلاتی مثل عدم تعادل در عرضه و تقاضا و قیمت‌گذاری، بازار انرژی ایران را در آستانه بحران قرار داده و موجب سرایت مشکلات این بخش به حوزه‌های دیگر مثل بودجه، محیط زیست، صنعت و رفاه خانوارها شده است. در نتیجه، انجام اصلاحات در بازار انرژی ضرورتی اصلاح‌ناپذیر و فوری است، ولی این اصلاحات باید با برنامه‌های حمایتی از خانوارهای آسیب‌پذیر همراه باشد. نکته قابل توجه در این مطالعه، این موضوع است که در همه تجربیات جهانی حمایت از خانوارهایک مساله اصلی، مساله «هدفگیری» (شناسایی و دسترسی به خانوارهای هدف) بوده است؛ به‌طوری‌که فقط ایران بوده که برنامه اصلاح انرژی خود را با پرداخت نقدی یکسان برای همه همراه کرده است. به همین دلیل، یکی از چالش‌های اصلی سیاست‌گذاران در حال حاضر باید این پرسش باشد که برنامه حمايت از خانوار چگونه باید طراحی شود تا اولا هدفگيري نسبتا دقيقي براي شناسايي گروه‌هاي هدف حمايت داشته باشد؛ ثانيا بتواند آسيب‌هاي ناشي از افزايش قيمت انرژي را بر رفاه خانوار برطرف کند و ثالثا بتواند در توانمندسازي خانوارهاي فقير و خروج آنان از تله فقر نقش موثري ايفا کند. چرا که در طراحی اولیه این برنامه، وضعیت دولت از لحاظ دسترسی به درآمدهای نفتی بالا نسبتا مناسب بوده و به همین دلیل به نظر می‌رسد مسائلی مثل «قید بودجه» و در نتیجه، «تخصیص منابع محدود» چندان در سیاست‌گذاری دخیل نشده است، ولی در حال حاضر و با افت منابع، در ایران نیز مشابه سایر کشورهای جهان دولت باید شناسایی گروه‌های هدف و حمایت موثر از این گروه‌ها را در دستور کار خود قرار دهد تا بتواند هدف «کاهش فقر با حداقل بودجه» را تعقیب کند.
به گفته محققان، برای سنجش «منافع» و بازدهی یک طرح هدفگیری، به سه مولفه آن توجه می‌شود: «هدف» (تمايل به حداقل کردن فقر يا حداکثر کردن رفاه اجتماعي)، «محدوديت بودجه» (بودجه دولت برای کاهش فقر) و «هزينه فرصت» (بين تعداد ذي‌نفعان تحت پوشش و مقدار پول قابل انتقال به ذي‌نفعان). در کنار منافع، هر طرح هدفگیری هزینه‌هایی نیز خواهد داشت که می‌توان آنها را در پنج دسته تقسیم‌بندی کرد:
1. هزينه‌هاي مديريتی: شامل هزينه‌های «جمع‌آوري اطلاعات» مانند انجام روش آزمون ابزاري از خانواده‌ها يا آماده کردن يک نقشه فقر می‌شود. هرچه دقت بيشتري در شناسايي مدنظر باشد، هزينه‌هاي جمع‌آوري اطلاعات افزايش خواهد يافت.
2. هزينه‌هاي خصوصی: شامل هزینه‌هایی مثل «هزینه فرصت» در شیوه‌های جبرانی مثل برنامه‌های کار عمومی؛ یا در مقیاسی کوچک‌تر، هزینه‌های ناشی از اموری مثل «ايستادن در صف» یا هزينه‌هاي نقدي براي کسب مدارک مورد نياز روش هدفگيري.
3. هزينه‌هاي غيرمستقيم: ممكن است خانواده‌ها رفتار خود را طوري تغيير دهند تا جزو ذي‌نفعان قرار گيرند. براي مثال، با وجود شرايطي براي حداقل دستمزد، برخي از خانواده‌ها ممكن است عرضه نيروي کار خود را کاهش دهند و در نتيجه خود را واجد شرايط دريافت يارانه کنند یا رفتارهای دیگری مثل افزايش مصرف کالاي يارانه‌اي شده، تغيير محل زندگي، مهاجرت، يا تغيير مالكيت دارايي.
4. هزينه‌هاي اجتماعی: شناخته شدن خانوارهای فقیر ممکن است برای آنان هزینه‌های اجتماعی داشته باشد. اگر خانواده‌هاي فقير به دليل اين هزينه‌ها از گرفتن يارانه‌ها و معرفي خود صرف‌نظر کنند، کارآيي روش براي رساندن منابع به فقيرترين افراد کاهش مي‌يابد.
5. هزينه‌هاي سياسی: طبقه متوسط معمولا از چنین طرح‌هایی حمایت می‌کند، ولی همراهی آنها در تمام مراحل قطعی نیست. به همين دليل در نظر گرفتن اين هزينه‌ها در يک برنامه کمک اجتماعي ضروري است.
محدودیت‌های شناسایی در ایران
یکی از مهم‌ترین چالش‌های برنامه حمایتی کنونی دولت در ایران، مساله شناسایی خانوارهای نیازمند است که برای آن طرح‌هایی مثل «حذف سه دهک برخوردار» از دریافت یارانه، مطرح شده است، ولی این طرح‌ها در مورد جزئیات فنی مکانیزم شناسایی و حذف خانوارهای غیرنیازمند، سکوت کرده‌اند.
گزارش ارائه شده از سوی موسسه نیاوران، تاکید می‌کند که در شناسایی خانوارها، نباید «سادگي دهک‌بندي خانوارها در يک «نمونه» به امكان تعيين دهک خانوارها در سطح «جامعه» تعبير شود.»
بر اساس این پژوهش، ثابت شده است که خانوارهاي دو دهک اول (20 درصد نیازمند جامعه) قطعا نيازمند حمايتند؛ اما مشكل اصلي اينجا است که سياست‌گذار نمي‌داند کدام يک از خانوارهاي جامعه در دهک اول قرار دارند. به عبارت ديگر، معيار دهک يک «معيار آماري» است که براي انجام «تحليل‌هاي نظري مبتني بر نمونه» قابل‌استفاده است؛ اما براي تعيين دهک خانوارهاي جامعه، به اطلاعات درآمد و مخارج تک‌تک خانوارهاي جامعه نیاز است، ولی دسترسي به اين اطلاعات عملا وجود ندارد و تهيه آن نيازمند صرف زمان و هزينه زيادي است.
این بررسی نشان می‌دهد که براي دهک‌هاي 1 و 2 شهري و روستايي، بيش از 30 درصد هزينه‌هاي خانوار در سال 1391 از طريق يارانه نقدي 45 هزار توماني تامين شده است؛ بنابراین در صورتي که خانوار مستحقي به اشتباه متمكن تلقي شود، این خانوار سهم قابل توجهي از مخارج خود را از دست خواهد داد.
همچنین، یک نکته قابل توجه در این یافته‌ها توجه به این موضوع است که خانوارهای زیرمجموعه صدک‌هاي 40 تا 90، از نظر هزينه‌اي شباهت بسيار زيای به هم دارند؛ بنابراین علاوه‌بر دشواري شناسايي خانوارها، حتي در صورت امكان شناسايي دقيق و بدون خطا، حذف بخشي از خانوارهاي واقع در این صدک‌ها منجر به جابه‌جايي صدک‌ها و بروز هزينه‌هاي اجتماعي مي‌شود.
جابه‌جایی دهک‌ها با فرض شناسایی دقیق
براي درک بهتر چالش استراتژي حذف خانوارها، می‌توان يک سناريوي فرضي براي حذف را در نظر گرفت که در آن يارانه سه دهک بالا حذف و منابع حاصله به يارانه سه دهک پايين اضافه شود.
در این سناریو، به‌واسطه اختلاف اندک هزينه‌هاي خانوار در بين صدک‌ها، خانوارهاي سه دهک پايين بر اثر افزايش يارانه دريافتي، در رده‌بندی گروه‌هاي درآمدي در حدود دو دهک ارتقا مي‌يابند.
همچنين حذف خانوارهاي سه دهک بالا منجر به جابه‌جايي يک دهک در مرز دهک‌هاي هفت و هشت (در قسمت بالاي توزيع) خواهد شد. اين به آن معني است که اجراي سناريوي ياد شده در مجموع به جابه‌جايي رفاهي 20 ميليون نفر منجر خواهد شد.
این موضوع نشان می‌دهد که چالش اصلي يافتن يک مرز درآمدي جداکننده ميان گروه‌هاي مختلف درآمدي است تا بر اساس آن مرز، از گروه‌هاي پایين درآمدي حمايت شود. از آنجا که هدف اين است که اين مرز جداکننده، خانوارها را به نحوي تفكيک کند که حمايت‌هايي که بر اساس آن انجام مي‌شود موجب انتقال خانوارها به گروه‌هاي بالاتر درآمدي نشود، به نظر مي‌رسد اختلاف ميانگين مخارج کل صدک‌هاي بالايي با صدک‌هاي پاييني در محل برش نبايد عدد کوچكي باشد.
بر اساس محاسبات صورت گرفته در این بررسی، وضعيت رفاهي حدود 68 ميليون نفر از جمعیت کشور به گونه‌اي است که در مقايسه با سه صدک بالا و پايين خودشان تفاوت معناداري ندارد و در صورت تغییرات جزئی در درآمد، امکان جابه‌جایی آنها تا حدود دو دهک در رده‌بندی دهک‌های درآمدی وجود خواهد داشت. بنابراين حذف برخي از خانوارها در دهک‌های میانی، با پیچیدگی‌های زيادي همراه است.
ارزیابی، طبقه‌بندی یا ترجیحات؟
مطالعه انجام شده از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، هدف واحد و مشترک همه روش‌های «هدفگیری» را «شناسایی صحيح و موثر خانوارهاي فقیر» دانسته و بر این مبنا، روش‌های هدفگیری را به سه گروه کلی تقسیم کرده است: روش‌هاي مبتني بر ارزيابي فردي (Individual Assessment)، روش‌هاي طبقه‌بندي کردن (Categotical ) و روش‌هاي انتخاب بر اساس ترجيحات فرد (Self-Selection).
الف- روش‌هاي مبتني بر ارزيابي فردي: در این روش یک مقام (معمولا یک کارمند دولت)، به‌طور مستقيم خانواده يا فرد را ارزيابي و تعيين مي‌کند که آيا متقاضي واجد شرايط است يا خير. اين روش دشوارترين روش هدفگيري است.
بهترين روش در این حوزه، «روش طلايي ارزيابي» ناميده مي‌شود که در آن، اطلاعات (تقريبا) کامل درآمد یا ثروت خانوارها جمع‌آوري مي‌شود، سپس اطلاعات جمع‌آوري شده با منابع مستقل، از جمله فيش حقوقي يا پرونده ماليات بر درآمد و اموال مقايسه می‌شود. اين روش نيازمند وجود اطلاعات قابل اثبات در جامعه و همچنين ظرفيت اداري براي پردازش اين اطلاعات و به‌روزرساني مستمر و به موقع آن است.
به دلیل وجود این پیش‌نیازها، استفاده از روش طلایی ارزیابی فردی در کشورهای در حال توسعه و فقیر بسیار نادر است. اما سازوکارهای ارزیابی فردي ديگري نيز وجود دارد که به دشواري روش طلايي نيست. سه مورد ديگر از روش‌هاي مبتني بر ارزيابي فردي عبارتند از: آزمون ابزاري، ارزيابي فردي با «ابزار نمايه»، ارزيابي براساس اطلاعات از گروه‌هاي محلي.
ب- روش‌های مبتنی بر طبقه‌بندی: در اين روش، همه افرادي که در يک دسته مشخص مانند گروه سني خاص يا منطقه خاص قرار دارند، واجد دريافت يارانه شناخته مي‌شوند. در اين روش، واجد شرايط بودن براساس ويژگي‌هايي از فرد يا خانوار تعيين مي‌شود که نسبتا آسان قابل مشاهده است و به سختي مي‌توان با دستكاري يا دروغ، آنها را تغيير داد. «سن»، «جنسيت»، «قوميت»، «مالكيت زمين»، «ترکيب جمعيتي» يا «موقعيت جغرافيايي» نمونه‌هاي معمول استفاده شده در اين روش است که به راحتي مي‌توان آنها را بررسي کرد. افراد مسن و کودکان، دو گروه بسيار شايع در دريافت يارانه‌ها براساس اين روش هستند.
پ- روش‌های انتخاب براساس ترجیحات فرد: در اين برنامه، پرداخت يارانه براي همه در نظر گرفته مي‌شود، اما ابعاد يارانه طوري طراحي مي‌شود که فقيرترين افراد/خانوار تشويق به استفاده شوند و ثروتمندان تمايلي به دريافت نداشته باشند و به‌صورت خودکار غربال شوند. اين برنامه‌ها ممكن است شامل موارد زير باشند: «ارائه شغل‌هايي با دستمزد پايين که فقط افراد با هزينه-فرصت کم حاضر به پذيرش آن باشند»، «محدوديت در پرداخت به‌صورتي باشد که مستلزم حضور در محل خاص و زمان خاص باشد و مثلا نياز به ماندن در صف داشته باشد»، «عرضه کالاها يا يارانه‌هايي با ويژگي کالاي پست، مانند گندم يا برنج کم‌کيفيت» و «محل عرضه خدمات در مناطقي باشد که فقرا تمرکز بيشتري دارند (درمانگاه يا مدرسه‌اي در محله‌اي فقير) تا ثروتمند ناچار باشد هزينه‌هاي بالاتر (خصوصي و اجتماعي) براي دسترسي به آنجا بپردازد.»
روش ابزار-نمایه
در روش ابزار-نمايه (proxy means) که یکی از روش‌های اصلی هدفگیری از نوع «ارزیابی» است و در کشوری با مختصات ایران نیز قابل اجراست، هدف، تشخيص خصوصيات بارز خانوارهاي دهک‌هاي پايين با استفاده از تحليل داده‌هاي موجود است. با ترکيب اين خصوصيات، ابزاري برای نمايان ساختن خانوارهاي هدف به دست مي‌آيد. هر قدر خصوصيات يادشده بيشتر منحصر به دهک‌هاي پايين باشد و تشخيص آنها نيز کم هزينه‌تر باشد، روش ابزار-نمايه کارآتر خواهد بود. بر اين اساس، شماري از خصوصيات خانوار را که قابل استفاده در اين روش باشد، می‌توان معرفی کرد. مواردی مثل «بي‌سوادي سرپرست»، «اشتغال سرپرست»، «تعداد فرزنداني که در سن تحصيل دانش‌آموز نيستند» و «جنسيت سرپرست خانوار» را مي‌توان به‌عنوان شاخص‌هاي متمايزکننده خانوارهاي هدف مورد توجه قرار داد.
در بین این موارد، خصوصیت‌هایی مثل «باسوادي سرپرست خانوار» و «تعداد فرزندان دانش‌آموز در سن تحصيل» خصوصيات خانوارهاي دهک پايين را با خطاي کمتري شناسايي می‌کند؛ اما خصوصیت‌هایی مثل «جنسیت» یا «اشتغال» سرپرست خانوار ممكن است با خطای «شمول خانوارهاي متمكن در طرح حمايتي» همراه شود. بنابراين اگرچه يكي از خصوصيات خانوارهاي دهک اول (دهک فقیر)، درصد بالاي خانوارهاي با سرپرست زن و با سرپرست بيكار است، نبايد در شناسايي گروه هدف صرفا به اين دو ويژگي اکتفا کرد.
روش‌های شناسایی در جهان
بر اساس مطالعات صورت گرفته، در حالي که هر يک از کشورهاي جهان برنامه‌هاي حمايتي بسياري را اجرا کرده‌اند، بيشتر آنها به مستند کردن تنها يک برنامه پرداخته‌اند. با توجه به اطلاعات موجود، اگر برنامه‌هاي حمايتي بر اساس روش هدفگيري مقايسه شوند، اولين نكته قابل توجه اين است که در برنامه‌هاي حمايتي ترکيبي از روش‌هاي هدفگيري استفاده شده است. به‌عنوان مثال، در 122 برنامه حمایتی که در 54 کشور جهان اجرا شد (بر اساس پژوهش دیوید کودی و دیگران)، 253 روش مختلف هدفگيري استفاده شده است.
روش طبقه بندي جغرافيايي، هدف قرار دادن کودکان، آزمون ابزاري و هدف قرار دادن سالمندان به ترتيب مرسوم‌ترين روش‌هاي هدفگيري بوده‌اند. این بررسی نشان می‌دهد در مناطق مختلف جغرافيايي روش‌هاي هدفگيري متفاوتي محبوبيت دارند. بسياري از برنامه‌هاي حمايتي شرق اروپا و آمريكاي لاتين از روش هدفگيري «آزمون ابزاري» و «ابزار نمايه» استفاده کرده اند که ظاهرا ميراث دوران برنامه‌ريزي متمرکز در شرق اروپا است.
در خاورميانه و شمال آفريقا، اجرای برنامه‌هاي متعدد يارانه‌هاي مواد غذايي توضيح مي‌دهد که چرا روش‌هاي انتخاب براساس «ترجيحات فرد»، در این مناطق غالب است. در کشورهاي آمريكاي لاتين از طبقه‌بندي جغرافيايي استفاده شده است، اما معمولا ترکيب «ارزيابي فردي» و «هدف قرار دادن کودکان» مورد استفاده بوده است. در جنوب آفريقا طبقه‌بندي جغرافيايي بيش از ديگر روش‌ها مورد استقبال قرار گرفته است.
همچنين نتايج نشان مي‌دهد برنامه‌هايي که گروه هدف آن کودکان بوده‌اند، در هدف قرار دادن افراد فقير بسيار موفق‌تر از برنامه‌هايي عمل کرده‌اند که گروه هدف آن سالمندان بوده‌اند. البته در برخي از برنامه‌هاي حمايتي، روش‌هاي خاصي از هدفگيري به کار گرفته شده‌اند. براي مثال، در برنامه‌هاي کار عمومي، روش طبقه‌بندي جغرافيايي يا شناسايي فرد به کار گرفته شده است.
