در حالی که تنها 6 جلسه از جلسات صحن علنی مجلس دهم باقی مانده است، درخواست گروهی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای بررسی لایحه مشارکت عمومی-خصوصی براساس اصل 85 قانون اساسی جنجالی و حاشیه ساز شده است.
در اصل 85 قانون اساسی آمده است: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید به صورت آزمایشی اجرا میشود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود».
به عبارت دیگر، در صورت موافقت نمایندگان مجلس با پیشنهاد بررسی لایحه مشارکت عمومی-خصوصی براساس اصل 85 قانون اساسی، کمیسیون عمران مجلس (به عنوان کمیسیون اصلی) می‌تواند به جای صحن علنی مجلس به بررسی و تصویب این لایحه اقدام کند و مصوبه این کمیسیون به عنوان مصوبه مجلس به شورای نگهبان ارسال خواهد شد، یعنی همان اتفاقی که در اوایل شیوع کرونا در ایران برای لایحه بودجه 99 در اسفندماه پارسال رخ داد.
این در حالی است که بسیاری از کارشناسان و مراکز پژوهشی با اشاره به ایرادات متعدد گزارش کمیسیون عمران مجلس درباره لایحه مشارکت عمومی-خصوصی و تبعات منفی گسترده تصویب آن، مخالف بررسی این لایحه براساس اصل 85 قانون اساسی هستند و اعتقاد دارند تکلیف این لایحه باید در مجلس یازدهم مشخص شود.
برای بررسی این موضوع، ابتدا نگاهی به مفهوم مشارکت عمومی-خصوصی و تجربیات جهانی آن می پردازیم و سپس ردپای این موضوع در قوانین کشور را بررسی می کنیم و به سراغ نقد و بررسی گزارش کمیسیون عمران مجلس درباره لایحه مشارکت عمومی-خصوصی از دیدگاه کارشناسان و مراکز پژوهشی می رویم.
*مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) و مزایای آن چیست؟
مشارکت عمومی - خصوصی (Public-Private Partnership) مکانیزمی است که در آن بخش عمومی (دولت و سایر نهادهای حکومتی) به منظور تأمین خدمات زیربنایی (اعم از آب و فاضلاب، حمل و نقل، سلامت، آموزش و...) از ظرفیتهای بخش خصوصی (اعم از دانش، تجربه و منابع مالی) استفاده می‌نماید. به عبارت دیگر، بخش خصوصی به نیابت از دولت در برخی از وظایف و مسئولیت‌های تأمین این خدمات نقش‌آفرینی می‌نماید. در مشارکت عمومی - خصوصی قراردادی بین بخش عمومی و بخش خصوصی به منظور تسهیم ریسک، مسئولیت، منافع و هم‌افزایی منابع و تخصص هر دو بخش در ارائه خدمات زیربنایی منعقد می‌گردد. در مشارکت عمومی - خصوصی نقش دولت از سرمایه‌گذاری، اجرا و بهره‌برداری در پروژه‌های زیرساختی به سیاست‌گذار و تنظیم‌کننده مقررات و ناظر بر کیفیت و کمیت ارائه خدمات تبدیل میشود.
تفاوت مشارکت عمومی - خصوصی با قراردادهای برونسپاری و پیمانکاری در میزان ریسک و مسئولیت منتقل شده به بخش خصوصی و همچنین در نحوه پرداخت به این بخش است. پرداخت در قراردادهای برونسپاری و پیمانکاری بر اساس حجم عملیات انجام شده (Output) بوده اما در مشارکت عمومی - خصوصی بر اساس نتایج حاصل شده (Outcome) است. به عنوان مثال در پروژه احداث تصفیه‌خانه فاضلاب در حالت پیمانکاری بر اساس میزان پیشرفت مستحدثات پروژه به پیمانکار پرداخت صورت می‌گیرد (فارغ از اینکه پروژه با چه هزینه یا زمانی تکمیل و به بهره‌برداری برسد) اما در حالت مشارکتی تنها در صورتی که پروژه تکمیل و بهره‌برداری شود و محصول پروژه (پساب) با کیفیت مطلوب عینیت پیدا نماید، بازپرداخت سرمایه بخش خصوصی از محل عواید پروژه یا خرید خدمت بخش عمومی تأمین میشود. به عبارت دیگر، در روش پیمانکاری تکیه بر روی انجام عملیات عمرانی بوده اما در روش مشارکتی تکیه بر روی انجام فعالیت‌های توسعه‌ای و افزایش کمیت و کیفیت ارائه خدمات زیربنایی است.
روش های مختلف انجام پروژه با استفاده از الگوی مشارکت عمومی-خصوصی در شکل زیر آمده است:
بررسی تجارب جهانی نشان می‌دهد که توجه به موضوع مشارکت عمومی - خصوصی و اجرای انواع روشهای آن، که در برخی از کشورها سابقه 100 ساله دارد، از مؤثرترین راهکارهایی است که در اغلب کشورهای جهان جهت رفع مشکل سرمایه‌گذاری در زیرساختها و بهبود کارایی روش انجام طرحهای عمرانی به‌کار گرفته شده است. به عنوان مثال، برخی از کشورهایی که از الگوی مشارکت عمومی-خصوصی استفاده کرده اند عبارتند از: 1- مدیریت بنادر کشور اردن، 2- مدیریت بخش آب در کشور اسکاتلند، 3- بخش فاضلاب در ایرلند، 4- دفن زباله در بلغارستان، 5- مدیریت حمل‌ونقل در بلژیک، 6- بخش بهداشت در استرالیا و 7- توسعه زیرساختها و طرحهای عمرانی در کشورهای ترکیه، هند و استرالیا.
*ردپای مشارکت عمومی-خصوصی در قوانین کشور
در ایران نیز با توجه به تراکم طرحهای نیمه‌تمام عمرانی، کمبود اعتبارات و شرایط اقتصادی کشور بخصوص در سالهای اخیر موجب شده است تا در قوانین، توجه ویژه ای به الگوی مشارکت عمومی-خصوصی بخصوص در دو حوزه خدمات عمومی و طرحهای عمرانی صورت گیرد و در عرصه عمل دستگاههای اجرایی مبتنی بر ظرفیتهای قانونی ایجاد شده، انواع روشهای مشارکت عمومی - خصوصی نظیر برونسپاری، خرید خدمت، اجاره، مشارکت مدنی، واگذاری و... را اجرایی کرده‌اند. در جدول زیر برخی از مهمترین این مواد قانونی آمده است:
با این وجود، تجربه سالها قانونگذاری در زمینه مشارکت عمومی - خصوصی و اجرای آن در طول سالهای گذشته توسط دستگاههای اجرایی در تمامی بخشهای کشور الزامات، چالشها و موانع توسعه این روشها را آشکار ساخت که رفع آن نیازمند تدوین یک قانون جامع، شفاف، ساده و یکپارچه درباره این موضوع است. بر همین اساس، دولت دوازدهم، لایحه مشارکت عمومی-خصوصی را در تاریخ 18 آذرماه 97 مصوب کرد و این لایحه در جلسه علنی مجلس در تاریخ 21 اسفندماه 97 به صورت عادی اعلام وصول شد و به کمیسیون عمران مجلس به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع داده شد.
اخیرا بررسی این لایحه در کمیسیون عمران مجلس پایان یافته است و بررسی گزارش این کمیسیون در دستورکار صحن علنی مجلس قرار دارد. با این وجود و با توجه به اینکه مدت بسیار کوتاهی تا پایان این دوره مجلس باقی مانده است، برخی نمایندگان درخواست کرده اند این لایحه براساس اصل 85 قانون اساسی بررسی شود تا تصویب آن به سرعت انجام گیرد و به مجلس بعدی موکول نشود. با این وجود، بسیاری از مراکز پژوهشی و کارشناسان مخالف این موضوع هستند.
*مخالفان بررسی لایحه مشارکت عمومی-خصوصی براساس اصل 85 چه می گویند؟
اواخر هفته گذشته، مرکز پژوهش های مجلس با انتشار گزارشی با عنوان « اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه مشارکت عمومی – خصوصی»» ضمن تاکید بر ضرورت تصویب قانونی جامع و شفاف برای استفاده از روش مشارکت عمومی-خصوصی در توسعه کشور، با بررسی این لایحه طبق اصل 85 قانون اساسی مخالفت کرد.
بازوی کارشناسی مجلس ضمن اشاره به مغایرت های این لایحه و اصلاحات آن با سیاست های کلی و قانون برنامه ششم توسعه، 9 ایراد گزارش کمیسیون عمران مجلس درباره لایحه مشارکت عمومی-خصوصی را تشریح کرد که عناوین آنها به شرح زیر است:
«1. یکسان‌انگاری فرایند مشارکت عمومی و خصوصی انواع پروژه‌های عمرانی
2. در نظر نگرفتن ضمانت‌های اجرایی لازم جهت شناسایی پروژه‌های مستعد مشارکت و معرفی آنها
3. تشکیل یک شورای ملی ضروری اما ناکارآمد (موضوع ماده (5))
4. جایگزینی دستورالعمل به جای قوانین معاملات دولتی و قانون مناقصات (موضوع ماده (10))
5. تعریف مضیق از طرف خصوصی (موضوع ماده (1))
6. حل نشدن مشکل تأمین مالی زیر ساخت در فرایند مشارکت عمومی – خصوصی
7. عدم برنامه‌ریزی مدون برای کنترل تعهدات دولت ذیل قراردادهای مشارکتی (ماده (22))
8. ناکارآمدی سازوکار در نظر گرفته شده برای صندوق توسعه و ضمانت مشارکت عمومی خصوصی (موضوع ماده (21))
9. عدم رفع مشکل حق بیمه تأمین اجتماعی در قراردادهای مشارکتی (ماده (28))».
در بخش «جمع بندی» گزارش این مرکز پژوهشی با اشاره به اینکه در گزارش کمیسیون عمران مجلس به برخی از چالش‌های مشارکت عمومی-خصوصی در کشور اشاره شده ولی راهکاری برای حل آنها مطرح نکرده، آمده است: «با توجه به نکات مطرح شده در بخش های قبل گزارش، لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی دارای ایرادات و چالش هایی است که امکان برطرف کردن آنها وجود دارد و عدم برطرف شدن برخی از آنها مانند محور بسیار مهم نحوه انتخاب طرف خصوصی (فرایند ارجاع کار) و اعطای این اختیار به دستورالعمل هایی که در آینده تدوین خواهند شد می تواند مشکلات متعددی را به همراه داشته باشد. به عبارتی اهمیت مشکلات ذکر شده به حدی است که می تواند همه دستاوردهای لایحه مشارکت و اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون تخصصی را تحت الشعاع قرار دهد و این موضوع را به تجربه ای ناموفق در کشور تبدیل کند».
همانطور که در بخش «جمع بندی» گزارش مرکز پژوهش های مجلس آمده، مهمترین ایراد این مرکز پژوهشی به گزارش کمیسیون عمران درباره لایحه مشارکت عمومی-خصوصی محور نحوه انتخاب طرف خصوصی (فرایند ارجاع کار) و اعطای این اختیار به دستورالعمل هایی که در آینده تدوین خواهند شد، بوده است. این موضوع، چهارمین محور از ایرادات 9 گانه مرکز پژوهش ها به این لایحه و اصلاحات آن بوده که متن آن بدین شرح است: «ماده (10) لایحه پیشرو، موضوع بسیار مهم فرایند انتخاب طرف خصوصی (ارجاع کار) را به آیین‌نامه احاله داده است. این در حالی است که اهمیت این موضوع ایجاب میکند که ابعاد یا رئوس آن در قانون تشریح شود. لذا به دلیل اهمیت موضوع، نمی‌توان عدم ذکر رئوس و ابعاد کلی و ارجاع صرف به آیین‌نامه را قابل قبول دانست. لذا لایحه پیشرو، در موضوعات تشکیل قراردادهای مشارکت، شناسایی طرف خصوصی منتخب؛ تعیین حدود امتیازات و اعطای امتیازات (مثل اراضی پروژه‌ها) نیازمند قاعده‌گذاری و رفع ابهام است؛ زیرا واگذاری بلندمدت پروژه‌ها، اموال و دارایی‌ها، بدون فرایندی شفاف و قاعده‌گذاری مجلس مخاطره‌آمیز است.
برای به سرانجام رساندن مشارکت عمومی - خصوصی به عنوان یک روش نوین در کشور باید به اقدامات ایجابی مانند آموزش دقیق و ایجاد زیرساختهای اطلاعاتی همت و نباید تصور کرد با اقدامات سلبی مانند کنارگذاشتن قوانین مالی و معاملاتی کشور، می‌توان به مطلوب رسید. این روش دارای عواقب و خطرات زیادی است. در همین زمینه، این سؤال مهم مطرح میشود که چه سازوکاری به عنوان جایگزین تمام قوانینی که تاکنون تصویب شده است مستقر خواهد شد. متأسفانه در طول مدت 4 سال فرصت مطالعه این لایحه، هیچ سازوکار قابل اعتمادی درخصوص روشهای جایگزین برای فرایند ارجاع کار ارائه نشده است.
بی‌تردید شیوه‌های نگارش ماده (10) تأمین‌کننده حقوق قوه مقننه و صرفه و صلاح اموال و دارایی‌های عمومی نیست. به نظر میرسد این مورد یکی از ایرادات جدی لایحه مشارکت عمومی - خصوصی است چرا که قراردادهای مشارکت عمومی - خصوصی قراردادهایی بلندمدت همراه با جزئیات فراوان حقوقی است و هرگز نمی‌توان بر اساس یک آیین‌نامه متغیر دولت اینگونه قراردادها را تدوین کرد و لازم‌الاجرا دانست».
از سوی دیگر، احمد توکلی رئیس هیأت‌مدیره سازمان دیده‌بان شفافیت و عدالت و عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام در نامه ای سرگشاده خطاب به ملت ایران در تاریخ 9 اردیبهشت ماه امسال، درباره تصویب لایحه مشارکت عمومی-خصوصی براساس اصل 85 قانون اساسی هشدار داد. در بخشی از این نامه آمده است: «1- پس از چپاول اموال ملت به اسم خصوصی سازی حالا می خواهند به اسم مشارکت عمومی-خصوصی تمامی دارائی های ملت را اعم از مدارس، بیمارستانها، ورزشگاهها، دانشگاهها و ... همه را چه در حال کار یا تکمیل شده یا نیمه کاره را به تاراج بدهند.
2- ساز و کار هم بسیار فساد آفرین است. زیرا تصمیم گیری درباره انتخاب طرح قابل فروش، قیمت گذاری، انتخاب خریدار، شرایط نقد و اقساط به عهده شش نفر است که در عمل وزیر در مرکز و مدیرکل در استانها تصمیم گیر نهایی است.
3- منبع خرید از طریق وام بانکی با ضمانت دولت برای به اصطلاح خریدار تامین می شود و وزیر یا مدیرکل می تواند 80 درصد برای مناطق محروم و 50 درصد برای دیگر مناطق تخفیف دهد.
4- مجلس نمی تواند از اصل 85 در اینجا استفاده کند. این اصل برای قوانینی است که قابلیت آزمایش داشته باشند نه قانونی که بر اساس آن اموال ملت به اسم فروش از ید دولت خارج می شود. فروش مال که آزمایشی نمی شود».
چند روز بعد، توکلی در یک برنامه رادیویی ضمن اشاره مجدد به اشکالات لایحه مشارکت عمومی-خصوصی گفت: «لایحه ای که قرار است در مجلس تصویب شود چیزی نیست که به آن انقلاب ساختاری در نظام تامین مالی پروژه های عمرانی گفته شود. قانونی که می خواهد نظام تامین مالی پروژه ها را زیر رو کند آیا نباید حداقل یکسال در سطح دانشگاه ها، مراکز علمی و پژوهشی به بحث و تبادل نظر گذاشته شود. اصل ۸۵ کردن لایحه مشارکت عمومی - خصوصی به صلاح کشور نیست بلکه لایحه مزبور باید با کار کارشناسی دقیق و بررسی تمامی جوانب تبدیل به قانون شود تا کارایی و اثر بخشی لازم را در کشور داشته باشد».
بهروز علیشیری رئیس کل سابق سازمان سرمایه گذاری و کمک‌های فنی و اقتصادی ایران نیز در این برنامه رادیویی با بیان اینکه مدل های مشارکت عمومی - خصوصی برای اقتصاد ایران یک اصلاح ساختاری و بنیادین است، گفت: «این موضوع درست شبیه به اصلاح قیمت حامل های انرژی و ابلاغ سیاست های اصل ۴۴ خواهد بود و به منزله یک دگرگونی بزرگ و شخم زدن مقررات مالی و محاسباتی موجود است».
علیشیری با تاکید بر اینکه تمامی نیروگاه های آب شیرین کن خلیج فارس، متروی سریع العسیر مکه و به مدینه و صدها پروژه در اطراف کشور با مدل مشارکت عمومی- خصوصی در حال انجام است، افزود: «وقتی می خواهید یک انقلاب ساختاری در کشور انجام دهید باید آن را در معرض افکار عمومی بگذارید تا به خوبی جا بیفتد. لایحه مزبور دارای نواقص جدی است باید این نواقص اصلاح تا مسیرهای اشتباه گذشته تکرار نشود. موضوع به این بزرگی نمی تواند اصل ۸۵ شود بلکه باید در افکار عمومی به بحث گذاشته شود تا به معنای واقعی تمامی زوایا و ابعاد آن بطور دقیق بررسی و به اجماع عمومی برسدو سپس تبدیل به قانون شود».
چند روز بعد، علیشیری در مصاحبه تفصیلی با خبرگزاری فارس با تاکید بر ضرورت تسریع در فراهم سازی زیرساختهای قانونی مشارکت عمومی-خصوصی در کشور درباره لایحه دولت دوازدهم درباره این موضوع گفت: «در کل لایحه هیچ انسجامی نبود و یک ماده سالم در آن یافت نمی شد... توضیح دادم که این لایحه یک فاجعه اقتصادی است. علاوه بر آن فاجعه امنیتی هم دارد. برای اینکه فهم غلط از مفهوم رفتار یکسان بخش خصوصی و عمومی، سرمایه گذار داخلی و خارجی وجود دارد».
*ارزش پروژه های نیمه تمام عمرانی کشور چقدر است؟
همانطور که در بالا اشاره شد، یکی از مهمترین کاربردهای مشارکت عمومی-خصوصی، تکمیل پروژه‌های نیمه تمام عمرانی است. محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور در نشست کارگروه واگذاری پروژه‌های نیمه‌تمام دولتی به بخش خصوصی در تاریخ 15 اسفندماه 96 با اشاره به اینکه حدود 65 هزار پروژه استانی و 6 هزار پروژه ملی ناتمام در کشور وجود دارد، گفت: «برای اجرای پروژه‌های نیمه تمام حدود 400 تا 500 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز است که تامین آن در توان دولت نیست».
نوبخت در پایان یازدهمین جلسه ستاد تهیه و تدوین بودجه سال 1399 در تاریخ 15 مهرماه 98 درباره این موضوع گفت: «رقمی در حدود 86 هزار پروژه عمرانی ناتمام در کشور وجود دارد و منابع ما برای این کار محدود است».
چند روز بعد از اظهارات نوبخت، احسن علوی نایب رئیس کمیسیون عمران مجلس در گفت‌وگو با یکی از روزنامه ها درباره تعداد و بودجه لازم برای تکمیل پروژه های نیمه تمام عمرانی گفت: «امروز که به ماههای پایانی سال 1398 نزدیک می شویم، بیش از 800 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز داریم تا 86 هزار پروژه نیمه کاره ای که از سالهای گذشته شروع شده و هنوز نیمه کاره است، به پایان برسد و تکمیل شود».
حال باید دید نمایندگان مجلس دهم با وجود مخالفت شدید مراکز پژوهشی و کارشناسان با بررسی لایحه مشارکت عمومی-خصوصی براساس اصل 85 قانون اساسی، با این پیشنهاد موافقت کنند و زمینه ساز رانت خواری های جدید و بزرگی در کشور خواهند شد یا اینکه بررسی و اصلاح این لایحه را به مجلس بعدی محول خواهند کرد؟
