انگلستان از کشورهای پیشرو در حوزه نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس است و این موضوع بیش از سه قرن در این سرزمین قدمت دارد. اولین بار در سال ۱۶۹۵ پارلمان انگلستان طی مصوبه ای مقرر کرد « پیشنهاد هر نوع پول یا امتیاز به نمایندگان پارلمان برای انجام هر گونه کاری در پارلمان ، جرم و اقدام خلاف قانون اساسی تلقی می شود.» این قانون طی سالهای مختلف تکامل یافته و دچار تغییرات فراوانی شد.
آخرین مجموعه قواعد رفتاری در پارلمان انگلستان مصوب سال ۱۹۹۶ است که در سال ۲۰۰۹ اصلاح شده است. این قواعد رفتاری در هفت ماده تنظیم شد. مهمترین ماده این قانون، ماده پنجم آن است که در راستای مدیریت تعارض منافع، با دقت به تشریح انواع منافع نمایندگان پرداخته است. از نکات جالب توجه این ماده دسته یازدهم آن است که برای ضمانت ثبت همه منافع آورده شده است. در این ماده اشاره شده است که هرگونه منافعی که با هدف این قانون هم راستاست ولی در هیچکدام از دسته‌بندی‌های فوق نیامده است، باید ثبت شود.
همچنین این ماده ذیل هرکدام از دسته‌‌های منافع به ذکر جزییاتی پرداخته است که راه هرگونه تفسیر و فرار از اجرای قانون را می‌بندد. در اینجا ماده پنج این قانون را مشاهده می‌کنید که به تفصیل به بیان منافع و اقدامات لازم از سوی نمایندگان پرداخته است.
مقایسه جزییات مطرح شده در این قانون، با قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس شورای اسلامی به خوبی نشان می‌دهد که قانون موجود در ایران از نظر کارکردی بی فایده بوده و عملا بعد از مطالبه مقام معظم رهبری در سال 89 برای خالی نبودن عریضه به تصویب رسیده است. حتی برخی از کارشناسان معتقدند که این قانون و روند عجیب و غریب تصویب تبصره یک ماده نه آن، عملا نمایندگان را در حصار آهنینی از مصونیت قرار داده است و نه‌تنها آنها را نظارت پذیر نکرده است، بلکه بواسطه حمایت‌های این قانون نمایندگان مصون از برخوردهای قانونی شده‌اند.
در ادامه گزارش حاضر به بررسی نهاد ناظر، در مجلس عوام انگلستان و ماده پنجم قانون نظارت بر رفتار نمایندگان این کشور پرداخته شده است.
استفاده از نهاد ترکیبی برای نظارت بر نمایندگان مجلس عوام
پس از تدوین و تصویب کدهای رفتاری، ضروری است تا نهادی بر حسن اجرای آن توسط نمایندگان نظارت داشته باشد. چنانچه این مرجع نهادی در خارج از پارلمان باشد نظارت برون پارلمانی است و اگر این امر به نهادی در درون مجلس سپرده شده و تمامی اعضای آن از بین خود نمایندگان انتخاب شده باشند نظارت درون پارلمانی بوده و چنانچه ترکیبی از این دو باشد نوع نظارت ترکیبی است.
در مجلس عوام انگلستان از الگوی ترکیبی استفاده شده است و امر نظارت به یک کمیسیون خاص در درون مجلس و یک شخص غیر حزبی و مستقل از مجلس، به نام کمیسیونر( این فرد به انتخاب خود نمایندگان پارلمان تعیین می شود) سپرده شده است . بدین شکل که مرحله بررسی و انجام تحقیقات لازم پیرامون اعمال نماینده توسط کمیسیونر، انجام میشود.
کمیسیونر موظف است گزارش خود را پیرامون تخلف یا عدم تخلف نماینده و نیز لزوم مجازات و همچنین میزان مجازات پیشنهادی، جهت اخذ تصمیم نهایی به کمیسیون نظارت بر رفتار نمایندگان ارسال کند.
این نوع بررسی شکایات و تکمیل پرونده‌ها موجب کاهش تعارض منافع در فرآیند رسیدگی به شکایات از نمایندگان و نیز نظارت مستقل‌تر بر اجرای مفاد قانون نظارت بر رفتار نمایندگان میشود.
کدهای رفتاری برای از بین بردن تعارض منافع
از دیگر نقاط قوت قانون نظارت بر رفتار نمایندگان در کشور انگلستان، توجه ویژه به مقوله تعارض منافع است. تعارض منافع عموما در دو سطح ساختاری و فردی رخ می دهد. قانون مذکور توجه ویژه ای به مدیریت تعارض منافع در سطح فردی دارد.
ماده ۶ قواعد رفتاری نمایندگان مقرر کرده است که نمایندگان باید به حکم وجدان، منافعی را که ممکن است بر کار آنها در پارلمان تاثیر گذارد، اعلام کرده و آن را ثبت کنند.
مجلس عوام در راستای اجرای این تکلیف، ۱۲ دسته از منافع را اعلام کرده است که لازم است نمایندگان در جهت ثبت آنها اقدام کنند. این ۱۲ دسته از منافع به شرح ذیل می باشند: (هر کدام از این موارد نکاتی جزئی دارد که از بیان آنها در گزارش حاضر، صرف نظر شده است.)
دسته اول: مدیریت و ریاست شرکتها
نمایندگان مجلس عوام چنانچه مدیریت شرکتهای عمومی یا خصوصی را که بابت آن حقوق دریافت میکنند بر عهده داشته باشند، باید آنها را اعلام و ثبت کنند.
دسته دوم: حرفه یا شغل دارای دستمزد
در صورتی که نماینده مجلس عوام هر گونه منفعتی از یک شغل یا حرفه بازرگانی می برد به جز عضویت در پارلمان یا وزارتخانه دولتی (در انگلستان وزرای کابینه از میان نمایندگان مجلس انتخاب می‌شوند.) باید اعلام و ثبت شود.
دسته سوم: اسامی ارباب رجوعان
در دسته سوم باید اسامی کلیه کسانی که جهت گرفتن مشاوره به نماینده مراجعه می کنند اعلام و ثبت شود.
دسته چهارم: کمک‌های بلاعوض حزبی و غیرحزبی
در این دسته دو نوع منافع به طور مجزا نام برده شده است:
الف) هرگونه کمک بلاعوض از سوی حزب یا انجمن حوزه انتخابیه نماینده
ب) هر گونه کمک و پشتیبانی مالی یا مادی از یک عضو پارلمان به مبلغ بیش از هزار و پانصد پوند در طول یک سال
دسته پنجم: هدایا و مزایای اهدایی از سوی سازمانهای داخلی به نماینده و خانواده وی
لزوم ثبت هر نوع هدیه یا مزایای مالی اهدایی به نمایندگان یا همسر ایشان از سوی شرکتها، سازمان‌ها یا افراد چنانچه ارزش آن بیش از یک درصد حقوق سالیانه پارلمان باشد.
دسته ششم: سفرهای خارجی اهدا شده توسط اشخاص و نهادهایی به غیر از مجلس
لزوم ثبت سفرهای خارجی نماینده یا همسر وی درصورتی که هزینه سفر بیش از یک درصد حقوق سالیانه نماینده باشد و از محلی غیر از منابع شخصی یا پارلمان تامین شده باشد.
دسته هفتم: هدایای و مزایای اهدایی از سوی سازمانهای خارجی به نماینده و خانواده وی
لزوم ثبت هدایا و مزایای اهدایی از سوی شرکتها یا اشخاص خارجی به شخص نماینده یا همسر وی، که ارزشی بیش از یک درصد حقوق سالیانه نماینده داشته باشد.
دسته هشتم: زمین و املاک متعلق به نمایندگان مجلس عوام
این دسته شامل زمین و املاک متعلق به نمایندگان مجلس عوام است که به شرح زیر طبقه بندی شده است:
الف) زمین یا ملکی که دارای ارزش قابل توجهی باشد ( بجز محل اقامت شخصی نماینده، یا همسر وی)
ب) زمین یا ملکی که از آن درآمدی حاصل شود باید اعلام و ثبت و نوع ملک نیز باید تصریح شود.
دسته نهم: سهام شرکت
منافع سهامی که به یک نماینده مجلس عوام تعلق دارد، خواه متعلق به شخص نماینده باشد یا به همسر وی یا هر یک از فرزندان وابسته به او در هر یک از شرکتهای خصوصی یا عمومی یا هر بنگاه دیگری که:
الف) بیش از پانزده درصد کل سرمایه منتشره شرکت یا بنگاه باشد.
ب) به میزان پانزده درصد یا کمتر از کل سرمایه منتشره شرکت باشد، اما از حقوق فعلی پارلمانی نماینده بیشتر باشد.
البته نوع کار شرکت در هر مورد باید ثبت شود.
دسته دهم: معاملات کنترل شده
معاملات کنترل شده در چارچوب جدول هفتم قانون انتخابات احزاب سیاسی و رفراندوم سال ۲۰۰۰ میلاد در صورتی که از ثبت و اعلام دارایی معاف شده باشد باید ثبت شود.
دسته یازدهم: سایر منافع قابل ثبت
این دسته به سایر منافع قابل ثبت می پردازد به این معنا که هر گونه منفعتی که در هیچ کدام از دسته های ذکر شده در بالا نگنجد ولی با توجه به هدف اصلی از اعلام و ثبت منافع باید ثبت شود در این دسته جای می گیرد.
دسته دوازدهم: گماردن اعضای خانواده به کاری مرتبط با سمت نمایندگی
دسته آخر ناظر بر وضعیت اعضای خانواده نماینده مجلس عوام است. در صورتی که از سوی این نمایندگان به کاری مرتبط با سمت نمایندگی گمارده شده باشند و از این طریق مبالغی به آنها پرداخت شود. در این صورت نمایندگان مجلس عوام موظفند که نام، نسبت خانوادگی و عنوان شغلی اعضای خانواده خود را اعم از نسبی یا سببی که به کار مرتبط با سمت نمایندگی گمارده شده و از محل بودجه پارلمان به ایشان حقوق و دستمزد پرداخت می شود ثبت کنند.
همانطور که مشاهده می شود توجه ویژه ای به مقوله تعارض منافع در قانون قواعد رفتاری مجلس عوام انگلستان شده است. نگاهی جامع که به میزان قابل قبولی مانع از بروز فسادهای برآمده از تعارض منافع شده است. البته فساد تنها محصول تعارض منافع نیست، بلکه یکی از مهمترین آفات این مقوله کاهش چشمگیر کارایی پارلمان است.
آفات تعارض منافع برای پارلمان
بر خلاف آنچه در خصوص مدیریت تعارض منافع در پارلمان انگلستان بیان شد، قانون نظارت بر رفتار نمایندگان با نگاهی حداقلی و صرفا به اندازه دو ماده مبهم به این مقوله پرداخته است. شواهد حکایت از آن دارد که وجود تعارض منافع در دو سطح ساختاری و فردی، کارایی مجلس شورای اسلامی را کاهش داده است.
نبود کدهای رفتاری مشخص (مانند آنچه در ارتباط با کشور انگلستان بیان شد) زمینه ی بروز تعارض منافع در سطح فردی را فراهم کرده است. همچنین تعارض منافع پزشکانِ عضو کمیسیون بهداشت، تعارض منافع وکلایِ عضو کمیسیون قضائی و حقوقی، اعضای هیئت مدیره‌ی کارخانجات صنعتیِ عضو کمیسیون صنایع، کارمندان وزارت نفتِ عضو کمیسیون انرژی و نظارت هیئتی که تمامی اعضای آن از نمایندگان مجلس هستند برخود نمایندگان، تنها بخشی از تعارض منافع ساختاری موجود در مجلس شورای اسلامی است.
