مهدی فلاحیان در یادداشتی به بررسی لایحه شفافیت پرداخته است.
متن این یادداشت به شرح ذیل است:
مقدمه
ترسیم وضعیت کنونی کشور و آرمان هایی که بعد از گذشت چند دهه حالا بیش از پیش در میان مصادیق متعدد و ناامیدکننده فساد رنگ باخته، ذهن های بیدار را به سوی ظرفیتی بی بدیل رهنمون کرد که سالهاست کشورهای مختلف تجربه موفق و لذت بخش آن را با سهیم کردن مردم از مسیر شفافیت چشیده بودند. کلید طلایی شفافیت که نه تنها سابقه مشخصی در تجربیات بین الملل دارد، بلکه جایگاه ویژه ای نیز در ادبیات حکومت دینی دارد، تا آنجا که امیرالمومنین علی علیه السلام در نامه 50 نهج البلاغه می فرماید؛ «بدانید حق شما بر من آن است که چیزی را جز اسرار جنگی از شما پنهان ندارم.»
در این گزارش، به تحلیل اندیشکده «شفافیت برای ایران» پیرامون «لایحه شفافیت» پرداخته‌شده‌است.
در میهن عزیز ما نیز این مفهوم بی بدیل در کارآمدی کشور و پیشگیری از فساد، چند سالی به یک رویای شیرین تبدیل شده بود. از آن زمان که در انتخابات ریاست جمهوری سال 1392 تحقق این ظرفیت وعده اصلی دولت منتخب اعلام شده بود[1]. اما این رویا در دولت یازدهم فرصت تعبیر پیدا نکرد تا در سال 94 وعده دولت نسبت به این ظرفیت قدری جدی‌تر رخ نمود. وعده لایحه شفافیت در سال [2] 1394 نقطه جدی امیدواری کشور به تعبیر این رویا بود. تعبیر این رویا نشانه‌هایی نیز داشت که هر کدام از آنها تحسین نخبگان و مردم را نسبت به رویکرد جدی دولت در این زمینه بر می‌انگیخت.
انتشار 192 ماده‌ای نسخه اول این لایحه در سال 1396 که تلاش ارزشمند مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری و معاونت حقوق ریاست جمهوری بود، اولین اقدام محسوس برای تحقق شفافیت به عنوان یک مفهوم مستقل بود. اما این فرآیند پس از گذشت یکسال منجر به انتشار نسخه دیگری شد که گرچه حذف بیش از نیمی از مواد نسخه اول کاملا تعجب برانگیز بود اما همچنان امیدها را در دل‌ها زنده نگه می‌داشت. نهایتا تصمیم دولت برای تعبیر این رویای طولانی، ابلاغ لایحه ای 36 ماده‌ای بود. امری که علی‌رغم پنجره‌های فرصت مختلفی که پیش روی کشور می‌گشاید، اما با چالشهای مختلفی نیز مواجه خواهد بود.
ساختار محتوایی این لایحه که در ۳۶ ماده و پنج بخش تنظیم شده، به شرح ذیل است؛
فرصتهای لایحه شفافیت
آنچه می تواند ظرفیت مفهوم شفافیت را به معنای واقعی کلمه در ساختار حکمرانی یک کشور محقق نماید، توجه جدی، مستقل و تخصصی به این مفهوم و سازوکارهای آن است. شفافیت در ابعاد و سطوح مختلف نظام حکمرانی قادر به ایجاد فرصت‌هایی است که هر کدام از آن ها گام‌های جدی برای حرکت کشور به سوی کارآمدی و پیشگیری از فساد است. در لایحه 36 ماده ای تقدیمی دولت نیز تلاش شده تا مهمترین مصادیق این ظرفیت طراحی و محقق شود. از جمله مهمترین این فرصت‌ها می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود؛
شفافیت مقررات‌گذاری و نهادهای مقررات‌گذار یکی از مهمترین و اصلی‌ترین کارویژه‌های ساختار کلان شفافیت است. ارائه پیش دستانه اطلاعات نظامات شورایی و مقررات‌گذار از جمله مهمترین آنها یعنی مجلس را به جرات می‌توان در تجربیات بین‌المللی اولین جبهه عملیاتی شفافیت دانست. در لایحه شفافیت تحقق این فرصت از طریق الزام نمایندگان به ارائه گزارش عملکرد در ارتباط با وظایف نمایندگی و همین طور انتشار کلیه گزارش‌های کلی مجلس از جمله گزارش کلیه موضوعات مطروحه در کمیسیون اصل 90 و هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان پیش بینی شده است. همچنین انتشار مشروح مذاکرات نهادهای شورایی مقررات‌گذار از جمله شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت، شوراهای عالی و حتی هیئت عمومی دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری جزء الزامات شفافیت مقررات‌گذاری به شمار آمده است.
اما در این باره به چند نکته باید توجه داشت. اول اینکه شفافیت مجلس در تجربیات بین المللی مدل‌های مبسوط و تفصیلی مشخصی دارد، تا آنجا که برای شفافیت مجلس بیش از 100 محور مورد تبیین و البته طراحی و اجرا قرار‌گرفته‌است. اما در این لایحه این امر کاملا محدود و محتاطانه بوده، چرا که شفافیت آراء که یکی از مهمترین مصادیق شفافیت مجلس به شمار می آید، تصریح نشده‌است و به طور کلی به عبارت مبهم گزاریش وظایف نمایندگی بسنده شده است که می تواند زنگ خطری برای دور زدن مفاد مدنظر در لایحه باشد.
دوم اینکه در الزام انتشار مشروح مذاکرات نیز دولت خود را از دایره تصریح لایحه خارج نموده و اسمی از هیئت دولت نیست. از طرفی تصریح نام برخی نهادها مانند شورای نگهبان که پیش از این، مفاد مذکور را جامه عمل پوشانده بودند، تحصیل حاصل خواهد بود.
اما حکم بسیار مترقی و قابل تقدیری که از مدالهای افتخار لایحه به شمار می آید توجه به اصلاح سیستم تقنین و مقررات‌گذاری در کشور است. امری که در تجربیات بین المللی به سیستم R.I.A یا همان سیستم ارزیابی تاثیرات قوانین شهرت داشته و سابقه طولانی چندین دهه ای در کشورهای عضو OECD دارد. البته تحقق کامل این سیستم در نظام حقوقی کشور ما نیاز به تفصیل و طراحی مشخصی دارد که می توان ماده 8 لایحه را سرآغازی برای آن دانست.
از دیگر محورهای مهم لایحه که می توان شفافیت طراحی‌شده در آن را کاملترین نوع موجود در لایحه دانست، شفافیت مراجع رسیدگی قضائی و غیرقضائی است. لایحه شفافیت با نگاهی تفصیلی به این موضوع، موارد مختلفی از جمله ارائه اطلاعات کامل تمامی مراجع رسیدگی و همچنین منابع انسانی فعال در آن از جمله، قضات، وکلا، کارشناسان و … الزام نموده است. اما مهمترین وجهه این نوع شفافیت در لایحه را می توان شفافیت آراء و احکام مراجع قضائی و غیرقضائی دانست. گرچه باید توجه داشت انتظار تحقق یکباره و دفعی مدل تفصیلی و کامل مورد نظر در لایحه از قوه قضائیه تکلیف بمالایطاق است.
یکی دیگر از مهمترین محورهای لایحه، شفافیت اجرایی است، که شفافیت اقتصادی را می توان جدی‌ترین و حساس‌ترین موضوع آن دانست. امری که در لایحه رویکردی دوگانه نسبت به آن اتخاذ شده است. از طرفی دولت تلاش نموده تا در آن اتفاقات مهم و خاصی را طراحی نماید اما بخش های اصلی و مهم پازل اقتصادی از جمله شفافیت مجوزها را مورد غفلت قرار داده است. البته که این بخش در نسخه های پیشین لایحه از طراحی و حجم بیشتری برخوردار بود اما به تدریج در نسخه های بعدی خلاصه تر و کوتاه‌تر شد تا برخی از رویه‌های اصلی شفافیت اقتصادی از قلم بیافتد. گرچه در همین لایحه نیز دولت نسبت به جلوگیری از تصدی‌گری دولت و شفافیت اموال غیرمنقول دولت (به معنای عام) به طور خاص طراحی خوبی را رقم زده است. همچنین سازوکارهای الزام آوری برای شفافیت پرداخت تسهیلات مالی و شفافیت مالیاتی تعبیه نموده است.
شفافیت احزاب و نامزدهای انتخاباتی را می توان مهمترین محور بخش شفافیت سیاسی تلقی نمود که در ماده 24 مقرر داشته کاربرگ های اعلام دارایی، اطلاعات مالیاتی، منابع در اختیار برای تبلیغات، نحوه تأمین و هزینه کرد منابع مذکور، نحوه مدیریت تعارض منافع و سایر اطلاعاتی که به آگاهی رأی دهندگان کمک می کند، پس از تکمیل به صورت خوداظهاری توسط نامزدها در دسترس عموم قرار گیرد. امری که گرچه اجرای آن منوط به آیین نامه تفصیلی و طراحی مشخصی است اما می تواند نشان از بلوغ مشخص نظام سیاسی کشور در رعایت حق ملت بر انتخاب صحیح باشد.
در بخش شفافیت فرهنگی و آموزشی نیز محورهایی از جمله شفافیت مجوزهای فرهنگی و آموزشی و شفافیت ارزیابی‌های علمی و حرفه‌ای و شفافیت موقوفات مورد اشاره قرار گرفته است. البته این موارد نیز خالی از ابهام و چالش نبوده از جمله در مورد شفافیت موقوفات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ملزم به تاسیس سامانه ای شده که پیش از این سازمان اوقاف و امور خیریه آن را ایجاد کرده بود.
چالشهای لایحه شفافیت
تدوین یک لایحه یه به عبارت بالقوه آن قانون مستقل در حوزه شفافیت را می توان یک شمشیر دولبه دانست. از طرفی تمهید بستر قانونی برای تحقق این ظرفیت بزرگ امری ضروری به نظر می رسد اما از طرف دیگر اشتباه و عدم تخصص در این موضوع می توان با انحراف مفهومی آن موجب هدر رفتن فرصتی بزرگ و غیرقابل تکرار برای نظام حکمرانی کشور شود. شفافیت بستری برای پیشگیری و مبارزه با فساد است در حالی که تلقی شفافیت به مثابه ابزار مچ گیری از فاسدان و مبارزه با فاسد به جای مبارزه با فساد، اشتباهی کشنده است که مفهوم شفافیت را یکبار برای همیشه در نظام سیاسی و اجتماعی کشور امری بیهوده و بی مصرف و حتی مضر نشان داده و از بین خواهد برد. شفافیت به معنای سهیم شدن اطلاعات حاکمیت و عملکرد نظام حکمرانی با مردم و ایجاد یک نظارت بازدارنده عمومی است. تدوین مبهم برخی از سازوکارهای شفافیت و غفلت از برخی قطعات مهم پازل شفافیت می تواند تحقق کامل این رویای شیرین را به کابوسی بی نتیجه بدل نماید.
معلق کردن تحقق بسیاری از مفاد لایحه به عناصر بیرونی از جمله آیین نامه های وابسته و اقدام نهادهای خاص عملا موجب عدم اجرای لایحه خواهد شد. کما اینکه سابقه قانونی و اجرایی کشور نشان داده بسیاری از قوانین خوب در حوزه مبارزه با فساد سالها پشت در تصویب و ابلاغ آیین نامه اجرایی مانده و حتی در برخی موارد به فراموشی سپرده شده است. از جمله این تجربیات تلخ می توان به عدم تحقق ماده 29 برنامه ششم توسعه در باب شفافیت حقوق و مزایای مسئولین و همچنین صبوری بیش از ده ساله کشور برای ابلاغ آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به اموال و دارایی مقامات و مسئولین اشاره نمود.
از جمله حلقه های مفقوده این لایحه می توان به موارد ذیل اشاره نمود که هر کدام نیاز به اقدام تقنینی جدی دارد.
- تعیین تفصیلی و دقیق مرزهای مفهومی حریم خصوصی، اسرار تجاری، اسناد محرمانه و…
- تعیین پروتکل ارائه اطلاعات در کشور به نحوی که اطلاعات قابل استفاده و تحلیل باشد.
- تعیین و طراحی سازوکارهای مشخص نظارت مردمی؛ گزارش دهی تخلف و تشویق و حمایت از آن
استفاده از مدل های متمرکز به طور خاص در نظارت و اجرای قوانین به عنوان یک عرف سنتی در نظام حقوقی کشور از معضلاتی است که یکبار برای همیشه باید مورد اصلاح و بازبینی قرار گیرد. امری که اجرای بسیاری از قوانین موجود در نظام حقوقی متورم کشور را منوط به ایجاد یک نهاد جدید می کند. شکل گیری نهادهای متعدد و بعضا هم عرض نه تنها طبق تجربیات بین المللی کاملا مردود و بیهوده دانسته شده، بلکه به جرات در مورد موضوعات مشخصی مانند شفافیت نوعی نقض غرض محسوب می گردد. به این اشکال باید افزود که شورای عالی شفافیت به عنوان نهاد مجری و ناظر قانون با چالش های دیگری نیز مواجه است. از جمله ترکیب کاملا حاکمیتی این شورا و اشکال قانون اساسی الزام آور دانستن مصوبات آن برای تمامی نهادهای مشمول.
بررسی تفصیلی و تخصصی این لایحه می تواند چالشهای جدی این فرصت تقنینی را به طور کامل تشریح نموده که در این مقال نمی گنجد. به همین منظور گزارش تفصیلی بررسی این لایحه توسط تیم حقوقی اندیشکده شفافیت برای ایران طی روزهای آتی منتشر خواهد شد.
[1] «اساساً اولین شرط دولت شایسته و کارآمد در کنار شفافیت پاسخگویی است؛ دولت باید ضمن شفافیت در همه امور به مردم پاسخگو باشد... اطلاعات مربوط به دولت باید به صورت شفاف در اختیار مردم قرار گیرد که این مسئله بسیار مهمی است». خرداد 1392
[2] «مفاسد عمدتا از نبود شفافیت آغاز می‌شود و به همین خاطر ما لایحه شفافیت را آماده تقدیم به مجلس شورای اسلامی کرده‌ایم که بر اساس آن باید همه دستگاه‌ها عملکردشان شفاف باشد و اقلام و اموال و مزایده و مناقصه‌هایشان نیز مشخص و معلوم باشد». اردیبهشت 1396
