صراط: در این شکایت که از سوی سازمان بازرسی کل کشور به دیوان عدالت اداری واصل شده آمده است
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده (3) آیین‌نامه اجرایی ماده (75) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، موضوع تصویب نامه شماره 14287/ت16295هـ ـ 19/8/1375 هیأت وزیران
گردش کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه شماره 66152/88/302ـ4/9/1388 اعلام کرده است که: احتراماً، به استحضار می‌رساند آیین‌نامه اجرایی ماده 75 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت موضوع تصویب‌نامه شماره 14287/ت16295هـ ـ 19/8/1375 از جهت انطباق با قانون، در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری مورد بررسی قرار گرفت.
در ماده 3 آیین‌نامه اجرایی مذکور مقرر شده است: اراضی که به صورت شرکت، تعاونی فردی، گروههای مشاع و یا در چارچوب طرحهای اقتصادی واگذار شده یا می‌شود به قیمت کارشناسی و برابر دستورالعمل وزیر کشاورزی به فروش می‌رسد. وزیر کشاورزی می‌تواند اراضی یاد شده را با پنجاه درصد (50%) تخفیف به تعاونیها و تشکلها واگذار نماید.
این در حالی است که در ماده 75 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت که اشعار می‌دارد: وزارت کشاورزی مجاز است اراضی قابل واگذاری موضوع لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب سال 1359 به استثنای مواد 31 و 32 را که تا تاریخ تصویب این قانون به صورت شرکت، تعاونی و مشاع و فردی واگذار شده یا بعداً در قالب طرحهای اقتصادی موضوع وظایف قانونی وزارت کشاورزی واگذار خواهد شد، فروخته یا به صورت طویل‌المدت اجاره کرده است و وجوه حاصل را به حساب درآمد عمومی کشور واریز نماید...
سخنی از اختیار وزیر جهاد کشاورزی در اعطای تخفیف به میان نیامده است و مشخص نیست چنین اجازه‌ای از کدام عبارت ماده مارالذکر استنباط شده است. لذا با توجه به این که آیین‌نامه اجرایی که به موجب قانون به تصویب می‌رسد، می باید در چارچوب قانون وضع شده باشد، از این رو مصوبه هیأت وزیران خارج از حدود قانون تشخیص داده شده است.
مراتب در اجرای تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اعلام تا دستور فرمایند موضوع خارج از نوبت در هیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی واقع و نسبت به ابطال مصوبه مذکور اقدام نمایند. موجب امتنان است از نتیجه تصمیمات متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.
متن ماده (3) آیین‌نامه اجرایی مورد اعتراض به قرار زیر است: ماده3ـ اراضی که به صورت شرکت، تعاونی، فردی، گروههای مشاع و یا در چهارچوب طرحهای اقتصادی واگذار شده یا می‌شود به قیمت کارشناسی و برابر دستورالعمل وزیر کشاورزی به فروش می‌رسد. وزیر کشاورزی می‌تواند اراضی یاد شده را با پنجاه درصد (50%) تخفیف به تعاونی و تشکلها واگذار نماید.
در پاسخ به شکایت شاکی، مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) طی لایحه شماره154425/9930ـ11/7/1389، مبادرت به ارسال تصویر نامه شماره17620/20 ـ 26/12/1388 معاون وزیر جهاد کشاورزی کرده که به قرار زیر است:
در خصوص دادخواست ابطال ماده (3) آیین‌نامه اجرایی ماده (75) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (موضوع تصویب نامه شماره 14278/ت16295هـ ـ 19/8/1375 هیأت وزیران) همان طور که استحضار دارند، سازمان بازرسی کل کشور ماده (3) آیین‌نامه اجرایی ماده (75) قانون وصول... را مبنی بر اختیار وزیر جهاد کشاورزی در واگذاری اراضی مورد نظر در قانون مذکور با (50%) تخفیف به تعاونیها و تشکلهای تولیدی کشاورزی را با توجه به مفاد ماده قانونی اخیرالذکر خارج از حدود قانون دانسته است.
لازم به ذکر است که به موجب اصول (85) و (138) قانون اساسی، هیأت وزیران جهت تأمین اجرای قوانین اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویب‌نامه می‌نماید و مصوبات دولت نباید مخالف قوانین عمومی کشور باشد که هیأت وزیران در ماده (3) آیین‌نامه فوق به منظور تشویق در ایجاد تعاونیها و تشکلهای تولیدی کشاورزی در خصوص واگذاری و فروش اراضی موضوع ماده (3) آیین‌نامه صدرالذکر، میزان 50% تخفیف را جزء اختیارات وزیر جهـاد کشاورزی قایل شده است.
مضافاً این که قانونگذار در بندهای (1) و (2) از ماده (84) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت نیز صراحتاً برای اراضی واگذار شده موضوع مواد (31) و (32) آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاحی لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1359 شورای انقلاب همین 50% تخفیف را پیش بینی کرده و در ماده (110) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 نیز تصریح کرده است که « وزارت جهاد کشاورزی موظف است اراضی واگذار شده توسط هیأتهای واگذاری زمین را بدون استثناء و بدون هیچ پیش شرطی به کشاورزان متقاضی خرید با حفظ کاربری کشاورزی حداکثر قیمت منطقه‌ای زمان واگذاری به صورت نقد یا اقساط بفروشد...» بنابراین با توجه به رویکرد حمایتی مقنن از بخش کشاورزی به نظر نمی‌رسد تخفیف پیش بینی شده در ماده (3) آیین‌نامه موصوف مغایرتی با نص قانون موضوعه داشته باشد.
در خاتمه شایان ذکر است پس از صدور رأی شماره 70 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ماده (2) آیین‌نامه اجرایی قانون مرجع تشخیص اراضی موات و استعلام نماینده ولی فقیه در ستاد مرکزی از مقام معظم رهبری در مورد رأی مذکور، معظم له ضمن ابطال رأی وحدت رویه مرقوم فرمودند که «... آیین‌نامه در صورتی مخالف قانون شمرده می‌شود که مخالف منطوق صریح یا ظاهر آن باشد و ذکر موضوعی که در قانون مسکوت واقع شده است در همه جا مخالف با قانون محسوب نمی‌شود...» که تصویر رأی مذکور به انضمام فرمان مقام معظم رهبری جهت بهره برداری ارسال می شود. »
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
در ماده 75 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 28/12/1373مقرر شده است که «وزارت کشاورزی مجاز است اراضی قابل واگذاری موضوع لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب 1359 به استثناء مواد 32 و 31 را که تا تاریخ تصویب این قانون به صورت شرکت تعاونی و مشاع و فردی واگذار شده یا بعداً در قالب طرحهای اقتصادی موضوع وظایف قانونی وزارت کشاورزی واگذار خواهد شد، فروخته یا به صورت طویل المدت اجاره نموده و وجوه حاصل را به حساب درآمد عمومی کشور واریز نماید... آیین‌نامه اجرایی این ماده ظرف دو ماه از تاریخ تصویب قانون به پیشنهاد وزارت کشاورزی و سازمان برنامه و بودجه به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.» نظر به این که وزارت جهاد کشاورزی در این ماده قانونی اجازه واگذاری به صورت فروش یا اجاره بدون اعطای تخفیف را دارد ولیکن هیأت وزیران در ماده 3 آیین‌نامه ماده قانونی مذکور اعطای تخفیف 50% برای واگذاری اراضی بـه تعاونیها و تشکلها را تصویب کـرده است و ایـن اقدام خـارج از حدود اختیارات هیأت وزیران در تصویب آیین‌نامه اجرایی و مغایر حکم مقنن است، از این جهت ماده 3 آیین‌نامه اجرایی ماده 75 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، خلاف قانون تشخیص و مستند به بند یک ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
